Il ricorso sulla gara va notificato ai Comuni consorziati e non alla centrale unica di committenza

Pur sussistendo, su un piano generale, centrali uniche di committenza dotate di personalità giuridica e di legittimazione passiva a stare in giudizio (enti aggiudicatori in senso proprio), le amministrazioni possono consorziarsi dando luogo a una centrale unica di committenza che svolga il solo ruolo di «modulo organizzativo accentrato della funzione di pubblica acquisizione di beni e servizi» per gli enti consorziati; di conseguenza il ricorso notificato alle sole Centrali uniche di committenza di questo tipo è inammissibile, dovendosi notificare invece alle amministrazioni nel cui esclusivo interesse è stata esperita la procedura di gara e pertanto dotate di legittimazione passiva a stare in giudizio. È quanto afferma il Tar Puglia con la sentenza n. 1014/2017.

Il caso
La vicenda trae origine dall’impugnazione di un provvedimento della costituita Centrale unica di committenza di due Comuni pugliesi, con il quale è stato escluso il partecipante-ricorrente dalla gara di appalto per l’aggiudicazione del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani, raccolta differenziata con modalità porta a porta e spazzamento delle strade del centro abitato dei suddetti Comuni.
In particolare, la Centrale unica di committenza ha rappresentato al concorrente che, a seguito della sesta seduta di gara riservata a quest’ultima, erano state riscontrate talune anomalie dell’offerta e che, pertanto, era stata esclusa dalla procedura di gara. Successivamente, con provvedimento, è stata comunicata l’aggiudicazione della gara ad un’altra società, controinteressata nel procedimento oggetto di analisi.
Ebbene, al di là dall’analisi dei singoli motivi di ricorso spiegati nel merito dalla società esclusa, è importante soffermarsi su un aspetto procedimentale che ha dato modo al Tar di dichiarare inammissibile il ricorso: la mancata notificazione del ricorso ai Comuni, nella qualità di Amministrazioni resistenti.
Il Tar, infatti, ha rilevato come i Comuni pugliesi avevano inteso gestire in forma convenzionale una Centrale unica di committenza per l’acquisizione dei summenzionati lavori e servizi, la quale era, nel caso di specie, priva di personalità giuridica e di legittimazione a stare in giudizio.
Pertanto il Tar ha ritenuto che la titolarità delle funzioni di competenza di ciascun Comune rimanessero in capo a ciascun Ente stesso, con i connessi poteri di vigilanza, controllo, direttiva, avocazione e revoca e che la gestione associata delle procedure di gara non modificasse la qualifica di stazione appaltante, che rimane in capo a ciascuno dei Comuni aderenti.
In quanto stazioni appaltanti il Tar ha riconosciuto in capo ai Comuni l’esclusivo interesse alla procedura de quo e pertanto ha dichiarato inammissibile il ricorso poiché notificato alla sola Centrale di committenza, giudicata invece quale mero modulo organizzativo accentrato della funzione di pubblica «acquisizione di beni e servizi» per i suddetti Comuni.

La decisione
Atteso che i Comuni in questione avevano inteso gestire in forma convenzionale una Centrale unica di committenza per l’acquisizione di lavori, forniture e servizi (ai sensi dell’articolo 37 del Codice dei contratti), il Tar si è interrogato, come detto, sulla natura e sulla personalità giuridica di tale Centrale di committenza, per il funzionamento della quale è stata approvata apposita convenzione ed un regolamento di attuazione.
Il Collegio, dalla lettura della suddetta documentazione, ha ritenuto dirimente il fatto che la Centrale unica di committenza di cui al caso di specie fosse priva sia di personalità giuridica autonoma, sia di legittimazione passiva in giudizio.
A ben vedere, ogni Comune convenzionato per la procedura de quo, infatti, restava il solo beneficiario della gara espletata dalla Centrale unica, mantenendo, pertanto, la qualificazione di stazione appaltante e di Amministrazione aggiudicatrice e, quindi, di resistente legittimato passivo in giudizio.
Non a caso infatti, il Collegio ha esaminato, la convenzione «Centrale unica di committenza» che esplicitava tanto che «la Centrale di committenza cura la gestione della procedura di gara e svolge le seguenti attività e servizi», quanto che rimanessero in capo ai Comuni convenzionati sia la fase che precede la predisposizione del bando di gara, sia la fase che segue l'aggiudicazione provvisoria e l'esecuzione del contratto.
Vieppiù, il funzionamento della Centrale unica di committenza in ordine agli aspetti organizzativi e di gestione, era disciplinato da apposito regolamento approvato dalla Giunta comunale. Questo esplicitava come la gestione associata delle procedure di gara non operasse sulla qualifica di stazione appaltante che rimaneva, pertanto, in capo a ciascun Comune aderente; nonché come la Centrale unica fosse priva di personalità giuridica autonoma, dotata solamente di autonomia operativa-funzionale.
Sulla base di tale lex specialis il Tar ha ritenuto che la legittimazione attiva e passiva in giudizio, in ipotesi di contenzioso relativo all’esercizio della funzione rimanesse esclusivamente in capo alla stazione appaltante, ossia in capo all’Ente nel cui esclusivo interesse era stata esperita la procedura di gara.
Corollario di tale affermazione, a detta del Collegio, è la necessaria notifica del ricorso alle Amministrazioni consorziate, poiché uniche Amministrazioni resistenti dotate di legittimazione passiva in giudizio.

Conclusioni
Sulla base delle suesposte ragioni, il Tar ha dichiarato il ricorso inammissibile poiché non notificato ai Comuni consorziati, individuati quali Amministrazioni resistenti e stazioni appaltanti, e pertanto unici soggetti in possesso di personalità giuridica autonoma e di legittimazione passiva nel presente giudizio.
In sintesi dunque pur sussistendo, su un piano generale, Centrali uniche di committenza dotate di personalità giuridica e di legittimazione passiva a stare in giudizio (Enti aggiudicatori in senso proprio) la Centrale unica di committenza fra i Comuni de quo è risultata è una «semplice» Amministrazione aggiudicatrice, risultando svolgere il ruolo di «un mero modulo organizzativo accentrato della funzione di pubblica acquisizione di beni e servizi» per i suddetti Enti locali.