La mancata previsione di spesa non annulla l’incarico legale

La regola contabile generale, validata anche per gli enti locali, prevede che in mancanza del preventivo impegno di spesa, nonché della corrispondente copertura finanziaria, eventuali affidamenti di incarichi in violazione di questi principi sono da considerarsi nulli. Tuttavia, il principio contabile non può essere esteso agli affidamenti degli incarichi legali, sia perché è incerta l'incidenza del relativo onere economico, condizionato alla soccombenza, e sia perché, nel bilancio dell'ente, è di norma presente una voce generale nella quale possono essere inserite le prevedibili spese di lite, principi questi stabiliti dalla Corte di cassazione, sezione terza, nella sentenza n. 1830/2018. Inoltre, applicando questi principi alla contabilità armonizzata, se ne deduce che la mancata copertura finanziaria, una volta affidata la difesa dell'ente ad un avvocato del libero foro, la spesa non potrà essere qualificata quale debito fuori bilancio ma, in mancanza di un prudente stanziamento in bilancio nel fondo rischi, in caso di soccombenza, emergerà una passività pregressa da coprire finanziariamente e contabilmente nell'esercizio in cui si sia verificata la soccombenza per l'ente.

La vicenda
A fronte dell'affidamento di un incarico da parte di un Comune per l'attività professionale svolta quale procuratore in un giudizio arbitrale, un avvocato aveva ottenuto un decreto ingiuntivo dal tribunale di primo grado. L'ente locale si era opposto eccependo la nullità dell'affidamento dell’incarico in assenza di un contratto scritto e per mancata iscrizione in bilancio dell'impegno di spesa e della relativa copertura finanziaria. Sia il tribunale di primo grado sia, successivamente, la corte territoriale adita accoglievano l'opposizione del Comune e revocavano il decreto ingiuntivo sulla base delle seguenti motivazioni: a) la procura speciale, rilasciata all'avvocato per patrocinare il Comune nel giudizio arbitrale, non è sufficiente a costituire validamente il vincolo contrattuale richiesto dalla normativa quale forma scritta ad subtantiam; b) in mancanza del preventivo impegno di spesa da parte dell'ente locale e della relativa copertura finanziaria, l'affidamento disposto è da considerarsi nullo, così come espressamente previsto, non solo dalle norme generali in tema di contabilità di Stato, ma anche dalle norme sugli enti locali, non essendo previste eccezioni con riferimento alla figura specifica del legale e che si possa affidare un incarico a quest'ultimo in assenza di attestazione della relativa copertura finanziaria.

Le indicazioni della Suprema Corte
I giudici di Piazza Cavour danno ragione all'avvocato, evidenziando il contrasto della sentenza con le indicazioni consolidate dei giudici di legittimità, per le seguenti ragioni:
• avuto riguardo alla richiesta forma del contratto ad subtantiam, si evidenzia come tale requisito è soddisfatto nel contratto di patrocinio, con il rilascio al difensore della procura secondo l'articolo 83 del codice di procedura civile, atteso che l'esercizio della rappresentanza giudiziale tramite la redazione e la sottoscrizione dell'atto difensivo perfeziona, mediante l'incontro di volontà fra le parti, l'accordo contrattuale in forma scritta, peraltro integrato in base all’articolo 1374 del codice civile dalle allora vigenti (e inderogabili) tariffe professionali;
• la nullità prevista per la mancata previsione della spesa e della sua copertura non concerne anche le deliberazioni relative alla partecipazione degli enti a controversie giudiziarie, sia perché è incerta l'incidenza del relativo onere economico, condizionato alla soccombenza (infatti, in caso di esito positivo con riaddebito delle spese alla controparte soccombente vi sarebbe un entrata per l'ente locale che andrebbe a bilanciare il pagamento degli onorari del legale), e sia perché, nel bilancio dell'ente, è di norma presente una voce generale nella quale possono essere inserite le prevedibili spese di lite. D'altra parte, il riferimento alle vigenti tariffe professionali, la cui applicabilità, in assenza di uno specifico accordo tra le parti, è da considerarsi di per sé sufficiente ad escludere l'incertezza in ordine alla controprestazione dovuta dall’amministrazione, quantificabile soltanto in via approssimativa al momento della stipulazione del contratto, in quanto correlata al compimento degli atti difensivi resi necessari dall'evoluzione del giudizio, e proprio per tale motivo idonea a giustificare la previsione della copertura finanziaria mediante generica imputazione al capitolo di bilancio riguardante le spese processuali.
Il ricorso, pertanto, deve essere accolto e la causa rinviata alla Corte territoriale in diversa composizione che dovrà attenersi ai sopra indicati principi.

Annotazioni conclusive
Le conclusioni cui è pervenuta la Suprema Corte sono, d'altra parte, pienamente recepiti nei nuovi principi della contabilità armonizzata (Principio contabile applicato della contabilità finanziaria, allegato 4/2 al Dlgs 118/2011, paragrafo 5.2) secondo cui essendo l'obbligazione passiva condizionata al verificarsi di un evento (l'esito del giudizio), non è possibile impegnare la spesa, ma l'ente locale è tenuto ad accantonare le risorse necessarie per il pagamento degli oneri stimati, accantonando, nell'esercizio in cui si instaura il giudizio, le relative risorse, che, a fine esercizio (non essendo impegnabili), incrementano il risultato di amministrazione che dovrà essere destinato al fondo contenziosi o altre passività potenziali. Inoltre, le somme confluite nel citato fondo, non comportando l'assunzione di impegni, non rilevano tra le spese finali rilevanti ai fini del conseguimento del saldo di finanza pubblica richiesto dall'articolo 9 della legge n. 243 del 2012 e disciplinato dall'articolo 1, commi 466 e seguenti, della legge n. 232 del 2016 (vedi circolare Mef-RgS n. 17/2017).

La sentenza della Corte di cassazione n. 1830/2018