Delimitazione del demanio marittimo: decide il giudice ordinario

Spetta al giudice ordinario la giurisdizione sulla domanda di accertamento dei confini tra un terreno privato e il demanio marittimo proposta nei confronti della pubblica amministrazione, avendo detta domanda per oggetto la verifica dell'esistenza e dell'estensione del diritto soggettivo di proprietà privata rispetto alla proprietà demaniale.
Lo ha stabilito la Corte di cassazione a sezioni unite con l'ordinanza n. 7639/2020 che ha risolto il regolamento di giurisdizione proposto dal Consorzio industriale provinciale oristanese (di seguito «Consorzio») nei confronti del ministero dell'Economia e delle finanze, del ministero delle Infrastrutture e dei trasporti e dell'agenzia delle Dogane «per sentir dichiarare obbligatorio per lo Stato, ai sensi dell'articolo 58 comma 4 Reg.to Nav. Mar.ma, il verbale […] di determinazione del confine demaniale del porto di Oristano-Santa Giusta, approvato con decreto dell'11 maggio 1995 del direttore marittimo di Cagliari, d'intesa con il competente intendente di finanza».

Cornice normativa
L'articolo 32 (Delimitazione di zone del demanio marittimo) del codice della navigazione prevede un procedimento, disciplinato in dettaglio dall'articolo 58 del regolamento per l'esecuzione del codice della navigazione parte marittima, indirizzato a risolvere in via amministrativa questioni di delimitazione dei confini fra proprietà privata e demanio marittimo. Il medesimo articolo 32 codice della navigazione, al secondo comma, dispone che eventuali contestazioni, insorte nel corso della delimitazione, siano risolte «in via amministrativa dal direttore marittimo, di concerto con l'intendente di finanza, con provvedimento definitivo». Mentre nei successivi commi sono disciplinate la possibilità di accordi, intervenuti fra le parti interessate, nonché le ulteriori modalità di risoluzione in via amministrativa di divergenze emerse nella fase di accertamento.

La pronuncia
I ministeri convenuti e l'agenzia del Demanio hanno eccepito alla Suprema corte la carenza di potere giurisdizionale del giudice ordinario «di incidere nel merito della potestà amministrativa», ritenendo sussistente (articolo 133, comma 1, lettera a), b) e f) del codice di procedura amministrativa) la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo perché la controversia sarebbe rientrata fra quelle in materia di:
• formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni;
• rapporti di concessione di beni pubblici;
• urbanistica e edilizia. Argomentazioni che non hanno colto nel segno.
Le Sezioni unite hanno confermato il granitico indirizzo giurisprudenziale secondo cui le controversie circa l'estensione del demanio marittimo e la sua delimitazione dalle proprietà private confinanti ricadono nella giurisdizione del giudice ordinario (Corte di cassazione sezioni unite, ordinanze n. 848/1962 e n. 2956/1992) in quanto l'accordo concluso tra l'amministrazione e le parti interessate alla delimitazione si sostanzia nella «proiezione specifica della normale azione di regolamento di confini prevista dall'articolo 950 del codice civile», assimilabile a un negozio privato di accertamento, con cui i proprietari di fondi finitimi addivengono a una amichevole determinazione del confine per dirimere la situazione di incertezza (Corte di cassazione sezioni unite, ordinanze n. 18511/2018 e n. 5140/1997).
Con la conseguenza che l'amministrazione non esercita un potere autoritativo costitutivo, ma si limita all'accertamento dell'esatto confine demaniale che, pur svolgendosi con le forme del procedimento amministrativo, non comporta la spendita di potere amministrativo discrezionale ed è inidoneo a degradare il diritto di proprietà privata in interesse legittimo (Corte di cassazione sezioni unite, ordinanza n. 20596/2013), altrimenti l'amministrazione sarebbe investita di un potere autoritativo «con implicazioni che potrebbero [….] produrre effetti espropriativi, ammessi soltanto con le garanzie procedurali e nei casi previsti dalla legge» ( Consiglio di Stato sentenza n. 3518/2016).
Sentenza, quest'ultima, che ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sul ricorso proposto avverso la pronuncia con la quale il Tar Puglia aveva annullato il provvedimento con cui il direttore marittimo di Bari, d'intesa con l'intendente di finanza di lecce, aveva approvato il verbale di delimitazione dei confini tra il demanio marittimo e una struttura alberghiera per il mancato rispetto della procedura prevista dall'articolo 32 del codice della navigazione. Nella fattispecie il giudice amministrativo salentino aveva sostenuto che è facoltà dell'amministrazione «sia regolare direttamente in via amministrativa i confini demaniali attraverso l'esercizio del potere di autotutela nelle forme previste dall'articolo 32 del codice della navigazione sia agire davanti all'autorità giudiziaria ordinaria con l'azione tipica prevista dall'articolo 950 del codice civile».

L'ordinanza della Corte di cassazione a sezioni unite n. 7639/2020