Concessione di beni demaniali senza gara se prevale la tutela del patrimonio storico-culturale

Le amministrazioni pubbliche possono derogare alle procedure a evidenza pubblica per la concessione di beni immobili appartenenti al Demanio quando riconoscano la sussistenza di interessi prioritari legati alla salvaguardia del patrimonio culturale e in genere dell'interesse storico-culturale. Il Consiglio di Stato, sezione V, con la sentenza n. 5157/2018 ha prodotto un'innovativa interpretazione sulle ragioni che possono sostenere soluzioni (come il rinnovo dei rapporti concessori esistenti) che consentono, per un'esigenza stimata in sé superiore, di derogare al principio della gara, facendo prevalere altri interessi pubblici sugli elementi che sono a base della garanzia di concorrenza.

Il caso
I giudici amministrativi hanno preso in esame il caso del rinnovo delle concessioni per alcuni locali storici in un immobile del Demanio (una galleria in centro città), inizialmente definito sulla base di indirizzi della giunta municipale, i quali evidenziavano la ricorrenza di motivi imperativi per derogare all'obbligo di gara, in quanto si trattava di locali storici che avevano contribuito in modo rilevante a costruire l'identità culturale e il prestigio del luogo. Questi indirizzi assumevano a presupposto che la scomparsa o sostituzione dei negozi con altre insegne commerciali avrebbe intaccato sensibilmente l'immagine e l'identità storica dell'area, compromettendone anche in parte l'attrattività turistica e culturale.
Il Comune, sollecitato da alcuni operatori economici, aveva richiesto un parere all'Autorità nazionale anticorruzione che aveva invece rilevato la necessità di dar corso a procedure a evidenza pubblica, al fine di assicurare l'applicazione del principio di concorrenza. Conseguentemente il Comune aveva adottato alcune determinazioni dirigenziali con le quali aveva esplicitato la decisione di non rinnovare le concessioni demaniali, andando contestualmente ad indire una gara pubblica per l'assegnazione delle stesse.

La decisione
Secondo il Consiglio di Stato, i provvedimenti sono viziati da eccesso di potere in quanto si limitano a recepire il parere dell'Anac, senza compiere alcuna verifica concreta sulla sussistenza, nei vari casi, delle caratteristiche qualificanti per riconoscere il valore storico, culturale e identitario dei locali.
I giudici amministrativi hanno affermato, infatti, che sul piano generale il principio di evidenza pubblica è suscettibile di deroga (aspetto peraltro riconosciuto anche dall'Anac nel parere reso al Comune) in presenza di esigenze imperative connesse alla tutela di un interesse generale, evidenziando come fra le ipotesi di eccezione possa rientrare anche la salvaguardia del patrimonio culturale e in genere dell'interesse storico-culturale, assumendo a riferimento alcune disposizioni della Direttiva Bolkenstein e del Dlgs 59/2010. Secondo il Consiglio di Stato, in questo interesse pubblico rientra il profilo storico-identitario, quand'anche su supporto commerciale: sia come valore culturale in sé, dunque indipendentemente dalla considerazione economica, sia anche come qualificatore e attrattore turistico del contesto, e dunque come apprezzabile elemento di valorizzazione dell'immateriale economico dell'intero ambiente circostante (nel caso, dell'intero immobile nel quale sono situati i locali oggetto della concessione).

La tutela della tradizione storico-culturale
La sentenza pone in particolare rilievo la tutela della tradizione storico-culturale di un città, la quale si realizza anche attraverso la salvaguardia e la conservazione dei locali storici, ovvero di quegli esercizi commerciali che, oltre a qualificare spesso in maniera determinante il tessuto urbano del centro cittadino, costituiscono un importante elemento di memoria e connotazione storica ed una preziosa testimonianza di tradizione e cultura.
Pertanto, l'amministrazione avrebbe dovuto esplicitare nei suoi provvedimenti adeguate valutazioni sulle concrete peculiarità dell'esercizio commerciale, al fine di verificare la sussistenza dei requisiti per qualificarlo in termini di negozio avente valore storico-identitario, per poi poter procedere all'eventuale rinnovo sulla base di tali presupposti.
La sentenza apre importanti prospettive per molte amministrazioni in relazione alla concessione di beni demaniali, anche se riferiti ad attività commerciali, per i quali nel procedimento concessorio sia riconoscibile la tutela di interessi pubblici rilevanti per il contesto ambientale, culturale e storico-identitario, nonché contestualmente la loro prevalenza sul principio di concorrenza.

La sentenza del Consiglio di Stato n. 5157/2018