Programma opere pubbliche, addio all’obbligo di pubblicazione per 60 giorni prima dell'approvazione

L'iter di approvazione del programma delle opere pubbliche è oggi disciplinato dal Dm 14/2018 e, in particolare dall'articolo 5, commi da 4 a 6. Le nuove disposizioni hanno reso molto più flessibile e snella la procedura, da un lato superando l'obbligo di pubblicazione del programma (o piano) per almeno 60 giorni quale termine minimo prima dell'approvazione finale, dall'altro dando più autonomia alle amministrazioni, che possono decidere se metterlo o meno in consultazione, al fine di consentire la presentazione di eventuali osservazioni.
Cerchiamo quindi di capire i passaggi attraverso cui si snoda la nuova procedura e come essa si interseca con quella del bilancio di previsione. Le fasi sono quattro:
a)adozione: l'organo esecutivo dell'ente (giunta, presidente della provincia/città metropolitana) deve adottare il programma delle opere pubbliche. Il Dm infatti ha confermato l'iter complesso già previsto dai precedenti decreti;
b)pubblicazione: una volta adottato, il piano deve essere pubblicato all'albo pretorio (per almeno 15 giorni), sul profilo di committente e sul sito dell'osservatorio, per i quali non è stato fissato un limite minimo di pubblicazione;
c)consultazione: il Dm 14/2018 ha superato l'obbligatorietà della fase consultiva. Ora sono le amministrazioni a dover decidere se mettere in consultazione il programma al fine di consentire la presentazione di eventuali osservazioni oppure se evitare la fase partecipativa, passando quindi direttamente all'approvazione. Trattandosi di una fase solo eventuale e non obbligatoria, le delibere con cui gli enti adottano il piano dovranno fornire precise indicazioni in proposito, così da mettere in condizioni il responsabile della programmazione di operare correttamente secondo la loro volontà;
d)approvazione finale: il comma 5 dell'articolo 5 del Dm 14/2018 prevede che «L'approvazione definitiva del programma triennale, unitamente all'elenco annuale dei lavori, con gli eventuali aggiornamenti, avviene entro i successivi trenta giorni dalla scadenza delle consultazioni, ovvero, comunque, in assenza delle consultazioni, entro sessanta giorni dalla pubblicazione». Il termine indicato dalla norma rappresenta quindi un termine massimo e non minimo: viene infatti utilizzata la parola «entro» anziché «non prima di…». Ciò significa che decorsi i termini per le consultazioni, è possibile approvare il programma senza dover attendere ulteriori 30 giorni. Se poi non si attiva la consultazione, il programma potrà essere approvato entro 60 giorni dalla pubblicazione: nulla impedisce quindi all'amministrazione – in linea teorica – di approvarlo anche dopo soli 15-20 giorni dall'adozione. Si tenga presente inoltre che dall'adozione all'approvazione il programma può subire modifiche o aggiornamenti, senza necessità di riavviare l'iter.

Quando deve essere approvato il piano?
Dopo tutti questi approfondimenti sulla procedura, non è ancora chiaro quando deve essere approvato il programma. L'articolo 172 del Tuel non lo include più tra gli allegati al bilancio di previsione e nonostante il comma 6 dell'articolo 5 del Dm 14/2018 richiami l'articolo, esso prevede che le amministrazioni «approvano i medesimi documenti entro novanta giorni dalla data di decorrenza degli effetti del proprio bilancio». È quindi possibile avviare l'iter di approvazione del piano anche dopo l'approvazione del bilancio, purché venga concluso nei tre mesi successivi alla sua data di efficacia (indicativamente, salvo proroghe, entro marzo). Che senso ha questa previsione? Essa risponde alla logica in base alla quale solo dopo aver definito, con il bilancio, il quadro delle risorse è possibile programmare le opere pubbliche da avviare nel triennio di riferimento. Una logica senza dubbio schiacciante che tuttavia, oltre a scardinare certezze che sembravano granitiche (che bilancio e programma opere pubbliche dovessero andare necessariamente a braccetto) pone un problema pratico non secondario. Se al momento della predisposizione del bilancio non sono ancora definite le opere pubbliche, dove vengono allocate le risorse in parte spesa? A questa domanda possono essere fornite due risposte: o le risorse vengono accantonate in un capitolo di spesa transitorio, in attesa della loro effettiva destinazione oppure si anticipa l'approvazione del programma e la si fa coincidere con quella del bilancio. È questa la soluzione perseguita pressoché unanimemente dagli enti, anche per non dover variare il bilancio all'indomani della sua approvazione. Occorre tuttavia acquisire consapevolezza circa il fatto che tale soluzione rappresenta una scelta e non un obbligo e che, comunque, per approvare il piano oggi non occorre più attendere 60 gg ma un tempo molto più contenuto che si riduce a poco più di 30 giorni se si considera anche la fase di consultazione.