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Abusi edilizi, l'istanza di sanatoria sospende anche il procedimento con il quale si potrebbe giungere all'ordine di demolizione

di Agostino Sola

La richiesta di sanatoria, proposta dal proprietario successivamente al sopralluogo del Comune per verificare la sussistenza di eventuali abusi edilizi, è idonea a paralizzare l’esercizio del potere sanzionatorio e, quindi, anche l’attività procedimentale con la quale si potrebbe giungere all’ordine di demolizione è quanto affermato da Tar Lazio, Roma, Sez. IIquater, 9 aprile 2020, sentenza n. 3851.

La vicenda
All’esito del sopralluogo effettuato dalla Polizia municipale per verificare la presenza di abusi edilizi, il proprietario dell’immobile interessato presentava istanza di sanatoria ex art. 37, comma 4, Dpr n. 380 del 2001 sul presupposto che gli interventi fossero conformi alla disciplina urbanistica vigente sia al momento della loro realizzazione che al momento della presentazione della domanda (cosiddetta doppia conformità).
Successivamente, però, il Comune ordinava la demolizione delle opere edilizie che, all’esito del sopralluogo, erano risultate in difformità rispetto al titolo edilizio rilasciato.
Il proprietario dell’immobile ricorre innanzi al Tar Lazio per chiedere l’annullamento dell’ordinanza comunale lamentandone, tra gli altri motivi, l’illogicità, in quanto comprendente opere già oggetto di istanza di sanatoria.
Il Comune solo nelle more del giudizio formulava diniego di sanatoria. Provvedimento che veniva impugnato con motivi aggiunti.
Al termine del giudizio, riconosciuto come il Comune si sarebbe dovuto astenere dall’esercizio del potere sanzionatorio, rinviando ogni determinazione all’esito del procedimento di sanatoria, ha accolto il ricorso del proprietario ed annullato l’ordinanza ed il provvedimento di diniego.

La questione giuridica: la sanatoria successiva all’ordine di demolizione
In disparte le motivazioni che hanno portato all’annullamento anche del diniego dell’istanza di sanatoria presentata, l’aspetto che si intende osservare riguarda il rapporto tra l’esercizio del potere sanzionatorio in caso di abusi edilizi e la presentazione di istanza di sanatoria ex articolo 37 Dpr n. 380 del 2001.            
L’ordine di demolizione è annoverabile tra i vari provvedimenti di repressione degli abusi edilizi emanati dal Comune nell’esercizio del proprio potere conformativo-sanzionatorio in materia urbanistica ed edilizia.
Nel caso in cui, quindi, il Comune accerti la consistenza di opere realizzate in assenza o difformità del titolo edilizio, vengono irrogate le sanzioni amministrative ritenute idonee a sanzionare l’abuso edilizio commesso.
Il rapporto tra l’istanza di sanatoria e l’ordine di demolizione è stato risolto dalla giurisprudenza nel senso di ritenere che la presentazione di un'istanza di sanatoria renda priva di efficacia l'ordinanza con la quale si imponga la demolizione delle opere abusive.
Detta sospensione dell’efficacia opera solamente in via temporanea e non definitiva: con la conseguenza che, nel caso in cui sia respinta la sanatoria, l’ordine di demolizione riprende efficacia. La ragione di tale sospensione temporanea del potere ha la finalità di evitare la demolizione di un'opera per poi, eventualmente, consentirne la ricostruzione in base a concessione edilizia nel caso in cui sussistano i presupposti per il suo rilascio.
Nel caso di sanatoria successiva all’ordine di demolizione la giurisprudenza è pacifica (si veda anche Consiglio di Stato, Sezione VI, 25 settembre 2017, n. 4469).
Ciò che si osserva è, dunque, il caso in cui la domanda di sanatoria sia contemporanea allo svolgimento del procedimento amministrativo per l’emanazione dell’ordine di demolizione.

La sanatoria in costanza di procedimento
L’aspetto singolare del caso all’attenzione del Tar Lazio si individua nel fatto che l’istanza di sanatoria è giunta durante lo svolgimento del procedimento amministrativo per l’irrogazione della sanzione.
Il ricorrente, infatti, ha presentato una richiesta di sanatoria solamente all’esito del sopralluogo effettuato dalla Polizia municipale, di fatto paralizzando il contemporaneo esercizio del potere amministrativo a carattere sanzionatorio.
Il sopralluogo effettuato, nel caso di specie, ha sostituito, a tutto vantaggio del privato, la comunicazione di avvio del procedimento: si deve ricordare che, per giurisprudenza costante, l’ordine di demolizione non deve essere preceduto da tale onere procedimentale (si veda Consiglio di Stato, Sezione II, 13 maggio 2019, n. 3057).
Il privato, dunque, che grazie al sopralluogo ha potuto intuire l’esistenza di un procedimento amministrativo avente ad oggetto la commissione di eventuali abusi edilizi, è stato in grado di paralizzare l’esercizio del potere amministrativo e, quindi, anche l’attività procedimentale con la quale si sarebbe potuto giungere all’ordine di demolizione (circostanza comunque illegittimamente verificatasi). A contrario, infatti, si deve ritenere che, senza sopralluogo, senza comunicazione di avvio del procedimento, il privato solamente con la notifica dell’ordinanza comunale avrebbe potuto conoscere dell’esistenza (ed ormai della conclusione) del procedimento amministrativo nei suoi confronti per la commissione di abusi edilizi. O, ancora, senza sopralluogo, non si sarebbe proposta istanza di sanatoria.
Il procedimento amministrativo per l’adozione dell’ordinanza di demolizione, infatti, era stato già avviato ed in tal senso il sopralluogo della Polizia municipale ha avuto valenza istruttoria per verificare la sussistenza dell’abuso edilizio.
Con la sentenza in commento, quindi, si ammette la possibilità che non solo l’efficacia dell’ordine di demolizione sia sospesa ma anche l’esercizio di potere prodromico si possa efficacemente sospendere. L’istanza di sanatoria, quindi, oltre al provvedimento, sospende anche il procedimento con il quale l’ordinanza sarà eventualmente adottata.

In conclusione
Nel caso in cui si siano realizzate opere abusive, la presentazione di istanza di sanatoria è idonea a determinare l’arresto del procedimento che, al pari di quanto accade nel caso in cui sia stato già emanato un ordine di demolizione, risulterà sospeso. Le conseguenze sulla sospensione variano a seconda della concessione o meno della sanatoria: solo nel secondo caso, il procedimento per l’accertamento dell’abuso potrà concludersi con l’ordine di demolizione. Ordine di demolizione che potrà essere immediatamente efficace non potendosi applicare alcuna sospensione per la proposizione dell’eventuale istanza di sanatoria – che, in ipotesi, è stata già presentata e rigettata.

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