Controlli interni nelle aziende sanitarie a metà tra profili pubblici e imprenditoriali

L'evoluzione del sistema dei controlli nell'ambito delle pubbliche amministrazioni in Italia trova origine in maniera rilevante e significativa con l'entrata in vigore della legge 141/1990 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi).

Il quadro giuridico-culturale
I primi anni '90 sono infatti connotati in particolare da una azione riformatrice posta in essere dai governi dell'epoca nel campo della Pa. Le nuove norme introdotte nell'ordinamento statuale sono caratterizzate dalla codificazione di nuovi concetti che prima di allora non erano mai stati assunti a riferimento dal legislatore nel contesto delle norme di riferimento per la Pa. L'efficacia, l'efficienza e l'economicità dell'azione amministrativa vengono assunti quali obiettivi primari dell'attività di ogni amministrazione pubblica. Con la legge 142/1990 si introduce il concetto di autonomia che a partire dal sistema degli enti locali si estende a tutte le varie articolazioni funzionali del sistema pubblico di governo. Ogni singola amministrazione in conseguenza delle nuove disposizioni legislative è chiamata a dotarsi di strumenti autonomi di gestione e di controllo “interni” alla stessa organizzazione. Il sistema operativo di gestione assume pertanto da questo momento un riferimento essenziale per la valutazione dei fatti aziendali rappresentato dalla cosidetta economicità dell'azione amministrativa e di converso si organizzano le prime strutture interne volte al «controllo interno di gestione». Con l'introduzione di questo ulteriore concetto si delinea l'obiettivo di perseguire sempre di più forme di controllo aziendalistiche nell'ambito della Pa allargando il campo d'azione a sistemi manageriali e di auditing aziendale.
Gli anni ‘90 sono pertanto caratterizzati da questo intervento dell'esecutivo volto a disegnare un nuovo e più moderno complesso di norme legislative di riforma della Pa. Purtroppo, come spesso accade nel nostro Paese, il processo riformatore della Pa subisce interruzioni e inversioni di rotta, per cui dopo momenti di spinta all'innovazione accompagnata da aspettative interne alle strutture e agli stakeholder di riferimento, si registrano momenti di stasi e di revisione dei processi riformatori che connotano negativamente l'intero percorso, vanificando spesso l'efficacia dei risultati delle azioni poste in essere.

Il riordino della disciplina nel ’92
Partendo da questo quadro giuridico–culturale del tempo e tenuto conto delle difficoltà intervenute nel percorso dell'intero sistema delle riforme della Pa, possiamo individuare nel Dlgs 502/1992 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23.10.1992 n. 421) il momento più significativo della revisione della governance delle strutture sanitarie nel nostro Paese, dopo la entrata in vigore della riforma sanitaria con la storica legge 833/1978 e la costituzione delle Unità Sanitarie Locali, che si colloca nel più vasto e complesso disegno di riforma della Pa.
Il legislatore con il Dlgs 502/1992 ha inteso trasformare le previgenti Usl da enti pubblici operanti in regime esclusivamente pubblico in aziende con personalità giuridica pubblica e autonomia gestionale. Lo stesso legislatore, di conseguenza, ha determinato una radicale trasformazione delle unità sanitarie operative fino ad allora, in aziende a carattere “privatistico” pur collocandole nell'ambito degli enti pubblici a tutti gli effetti. Si è disegnato il nuovo ente dotato di autonomia organizzativa, gestionale, contabile e finanziaria e di mezzi e strumenti a carattere “aziendalistico”. Il contesto della legittimità formale del diritto amministrativo lascia spazio pertanto al diritto societario, individuando un modello gestionale sempre più orientato a operare in ragione dei risultati da conseguire nell'ambito dell'attività istituzionalmente prevista. In sostanza si introduce fortemente e concretamente il concetto di “economicità” nell'ambito della conduzione aziendale e di conseguenza emerge la necessità di dotarsi di strumenti contabili e di controllo propri delle attività imprenditoriali.

Il modello aziendalistico
Partendo da questo quadro complesso di evoluzione normativa si ritiene opportuno e necessario, nell'ambito del sistema dei controlli disegnato dal legislatore, sia nazionale che a livello regionale, per quanto attiene le aziende sanitarie e ospedaliere, approfondire il ruolo del collegio sindacale che da un contesto strettamente pubblicistico è chiamato a operare in un quadro normativo riformato di tipologia aziendalistica, orientando la propria azione di controllo e tutte le attività conseguenti all'accertamento dell'efficienza e dell'efficacia delle attività nel perseguimento degli obiettivi di economicità delle azioni di governo, in un contesto operativo chiamato ad agire nell'ambito della normativa pubblicistica che rimanda alla conformità degli atti decisionali assunti dagli organi di governo ai principi di legittimità.
La presenza dell'organo interno di controllo nell'ambito sanitario nazionale deve essere individuato prima dell'aziendalizzazione introdotta con il Dlgs 502/1982 nel collegio dei revisori previsto dalla legge di riforma 833/1978 e nel richiamo delle preesistenti norme che regolavano gli enti ospedalieri. Le funzioni dei vecchi collegi dei revisori il legislatore ha voluto richiamarli nel decreto n. 502 e successivamente ribadite nel successivo Dlgs 229/1999 (decreto “Bindi”). Oggi infatti si è in presenza di un quadro normativo che per quanto riguarda la specificità dei compiti dei collegi sindacali delle aziende sanitarie e ospedaliere comprende le attività degli uni e degli altri. A questo proposito occorre anche far riferimento a quanto previsto dal Dlgs 118/2011 in materia di certificazione dei bilanci delle aziende sanitarie, laddove si individua, nelle more, il collegio sindacale quale organo preposto a questa attività.

L'organo interno di controllo
Appare quindi abbastanza chiaro da queste prime considerazioni quale complesso di attività sia chiamato ad affrontare l'organo interno di controllo nelle aziende sanitarie e ospedaliere, dovendosi orientare in un ambito operativo che rimanda a normative di carattere pubblicistico per quanto attiene la legittimità degli atti in funzione dell'adozione dei provvedimenti volti all'esercizio dell'azione amministrativa istituzionalmente demandata e nel contempo a perseguire obiettivi di risultato che prevedono l'economicità di gestione e fatta salva l'efficacia delle azioni.
Il controllo del collegio è normativamente previsto all'articolo 3-ter del Dlgs 502/1992 come ripreso dal 229/1999 e si esplica principalmente sull'andamento “economico” delle attività a cui fanno poi seguito tutti gli adempimenti propri di un organo di controllo di un ente ricompreso nel novero delle Pa. Per cui il Collegio si trova a operare la propria attività di controllo avendo come riferimento e oggetto i risultati derivanti dalle scritture contabili e di bilancio rilevate in contabilità economica, che rileva i fatti aziendali aventi rilevanza economico patrimoniale con criteri civilistici, deducibile dai documenti classici : stato patrimoniale, conto economico e nota integrativa, a cui fa da riferimento strutturale la contabilità analitica tenuta per centri di costo, da cui diventa deducibile la corretta gestione delle risorse assegnate ai diversi livelli di responsabilità. Questo quadro di riferimento economico – finanziario, mutato radicalmente dai precedenti modelli operativi della Pa, viene pertanto assunto dal Collegio sindacale come peculiare per l'organizzazione delle attività di controllo che non possono che rivestire marcatamente aspetti aziendalistici, assumendo sempre più le connotazioni di un organo eminentemente tecnico, ad alta specializzazione professionale nei settori dell'economia e della finanza.
Il controllo amministrativo – gestionale che viene richiesto pertanto ai collegi delle aziende sanitarie è da individuare nel novero della normativa prevista per le attività imprenditoriali con particolare orientamento verso il contenuto e non soltanto alla forma degli atti emanati nell'espletamento dell'attività gestionale dell'azienda.
La notevole quantità di atti prodotti da una azienda sanitaria e le richiamate responsabilità del Collegio a operare sotto l'aspetto pubblicistico e sotto l'aspetto aziendalistico, impongono metodologie e sistema di auditing che garantiscano un sistema di controllo tale da verificare la legittimità degli atti e nel contempo gli effetti gestionali delle decisioni poste in essere.

(*) Revisore Legale dei Conti