Programma delle opere pubbliche, possibile l’approvazione dopo il bilancio

In mancanza di istruzioni ufficiali da parte del ministero, la recente pubblicazione da parte di Itaca (l'Istituto per l'innovazione e trasparenza degli appalti e la compatibilità ambientale, che opera a servizio della Conferenza delle Regioni e Province autonome) del manuale contenente «Istruzioni per la redazione del programma triennale dei lavori pubblici e del programma biennale degli acquisti di forniture e servizi di cui all'art.21 dlgs 50/2016» rappresenta l'occasione per analizzare sotto una diversa prospettiva (tecnica e non solo contabile) l'iter di approvazione del programma triennale delle opere pubbliche e il suo rapporto con il documento unico di programmazione e il bilancio di previsione. Sino a ora è stato affermato (si veda la nota Anci del 24 luglio 2018) che il Dup dovesse contenere gli atti di programmazione settoriale già dalla sua genesi del mese di luglio, in forza di quanto previsto nel principio contabile allegato 4/1. Successivamente il Dm 29 agosto 2018 ha chiarito, in merito alle procedure di approvazione valide per i Comuni sopra i 5.000 abitanti (ma con disposizione di portata generale), che «Nel caso in cui la legge preveda termini di adozione o approvazione dei singoli documenti di programmazione successivi a quelli previsti per l'adozione o l'approvazione del DUP, tali documenti di programmazione possono essere adottati o approvati autonomamente dal DUP, fermo restando il successivo inserimento degli stessi nella nota di aggiornamento al DUP. I documenti di programmazione per i quali la legge non prevede termini di adozione o approvazione devono essere inseriti nel DUP».

I termini di approvazione del programma delle opere pubbliche
In quale casistica rientra l'approvazione del programma triennale delle opere pubbliche? L'articolo 5, comma 6 del Dm 14/2018 precisa che, dopo aver adottato il piano, assolto agli obblighi di pubblicazione, consentito (in via facoltativa) la presentazione delle osservazioni, gli enti locali procedono all'approvazione definitiva del piano entro 60 giorni dalla pubblicazione e comunque «entro novanta giorni dalla data di decorrenza degli effetti del proprio bilancio o documento equivalente, secondo l'ordinamento proprio di ciascuna amministrazione». Il termine ultimo (l'unico ancorato ad una data) per l'approvazione del piano è quindi fissato nei tre mesi successivi alla data di approvazione del bilancio. I motivi ddisposizione (sinora del tutto “trascurata”) possono essere sintetizzati nelle seguenti considerazioni:
a) l'articolo 21, comma 1, del codice impone che i piani siano approvati in coerenza con il bilancio di previsione;
b) fino a quando il bilancio non viene approvato e non è definito l'ammontare delle risorse disponibili per la realizzazione delle opere pubbliche, non è possibile dare corso compiutamente alla programmazione delle opere pubbliche (ma analogo discorso vale anche per il programma delle forniture di beni e servizi).
A spianare la strada a questa impostazione è l'eliminazione del piano delle opere pubbliche quale allegato al bilancio, documento espunto dall'elencazione dell'articolo 172 del Tuel sin dal 2015. La difficoltà di delineare una programmazione degli investimenti in via anticipata rispetto alla quantificazione delle risorse è infatti sempre stato il punto debole del rapporto tra i due ambiti di pianificazione, che ha portato in passato gli enti o ad approvare piani delle opere pubbliche del tutto “avulsi” dal bilancio (i cosiddetti «piani dei sogni») oppure ad apportare modifiche sostanziali al piano adottato, per adeguare quello definitivamente approvato alle effettive disponibilità finanziarie. Secondo la recente lettura interpretativa, quindi, non è il Dup a imporre i termini per l'approvazione del piano delle opere pubbliche, termini che sono invece sganciati dal Dup e indicati dall’articolo 5, comma 6.

Quale rapporto con il bilancio e il Dup?
Se dunque il termine ultimo di approvazione del programma delle opere pubbliche è fissato in data successiva all'approvazione del documento unico di programmazione (o della sua nota di aggiornamento), trova applicazione la seconda casistica disciplinata dal punto 8.2 del principio contabile allegato 4/1, che prevede l'autonoma approvazione del piano e il successivo inserimento nella nota di aggiornamento al Dup. A questo punto però il corto circuito è inevitabile. Come inserire nella nota di aggiornamento al Dup approvata insieme al bilancio un piano che, a rigore, potrebbe non essere ancora approvato? Per uscire da questo empasse gli enti alternativamente possono:
1) non includere nel Dup (o nota di aggiornamento) approvato insieme al bilancio il programma delle opere pubbliche. Al momento dell'approvazione del piano di procederà con un ulteriore aggiornamento del Dup;
oppure
2) approvare il programma delle opere pubbliche contestualmente alla nota di aggiornamento al Dup e al bilancio entro il 31/12 (opzione questa non vietata dal Dm 14/2018 e che comunque garantisce la coerenza del programma con il bilancio, come imposto dall'articolo 21, comma 1, del Codice). Per ragioni di snellimento, riteniamo che questa sia la soluzione più indicata.
Quale che sia la soluzione adottata dalle singole amministrazioni, si può in conclusione affermare che:
• non vi è alcun obbligo di inserire nel Dup di luglio il programma triennale delle opere pubbliche e il programma biennale delle forniture di beni e servizi. Il documento potrà limitarsi a fornire indicazioni sulla spesa per investimenti e sugli interventi da programmare, fermo restando l'obbligo di procedere, in sede di nota di aggiornamento, a inserire il piano una volta approvato;
• l'iter di adozione e approvazione del programma opere pubbliche è sganciato da quello del Dup e del bilancio, dovendo garantire solo il rispetto del termine ultimo di 90 giorni dall'approvazione del bilancio stesso;
• gli enti possono avviare l'iter di approvazione del piano anche prima dell'approvazione del bilancio, purché sia garantita la coerenza del piano approvato (e non anche di quello adottato) con il bilancio stesso.

Le istruzioni di Itaca