Project financing, rischi sull'impatto a bilancio delle operazioni di partenariato pubblico privato

L'affidamento in finanza di progetto (Project financing) è disciplinato dall'articolo 183 del Dlgs 50/2016, che si differenzia dall’articolo 153 del vecchio Codice appalti perché prevede solo due procedure concorsuali. Nello specifico, la procedura su iniziativa dell'ente pubblico per realizzare lavori già inclusi negli strumenti di programmazione (commi 1-14) e quella su iniziativa privata per lavori non presenti nella programmazione (commi 15-20).
In tale contesto l'organo di revisione deve verificare se esista un impatto sul bilancio relativamente a pareggio, equilibri e investimenti.

Gli ambiti di interesse
Analizzare la deliberazione della Corte dei Conti Liguria n. 5/2017 aiuta a sciogliere alcuni dubbi sull'impatto delle operazioni sul bilancio comunale riferite agli equilibri di finanza pubblica, al pareggio, nonché al rispetto delle regole in materia d'investimenti previsti dall'armonizzazione contabile, i cui principi prevedono sostanzialmente l'obbligo di copertura finanziaria a prescindere dagli esercizi in cui vengono imputate le spese.
La Corte dei conti prende a base sei elementi determinanti sui quali ci sembra possa focalizzarsi l'attenzione dell’organo di revisione per il controll:
1) Termini generali con evidenza delle possibili fattispecie e le regole applicabili;
2) Contenuti dell'art. 180 del Dlgs 50/2016 e del Dlgs 56/2017 nel merito del partenariato pubblico-privato;
3) Il rischio d'impresa articolo 180, comma 3, del Dlgs 50/2016 e Dlgs 56/2017;
4) Disciplina dell'articolo 183 - Dlgs 50/2016 e Dlgs 56/2017 “Project Financing”;
5) Valutazione dell'operazione per il riflesso sul bilancio dell'ente e sugli equilibri finanziari;
6) Contabilizzazione dell'operazione in merito alla sua realizzazione.
Il punto importante si focalizza sul “rischio d'impresa” per comprendere la rilevanza in termini economico-finanziari e valutarne gli effetti sul bilancio dell'Ente.
Il project financing descritto dall'articolo 183 del Dlgs 50/2016 consiste nel finanziamento di un progetto in grado di generare, nella fase di gestione, flussi di cassa sufficienti a rimborsare il debito contratto per la sua realizzazione e remunerare il capitale di rischio.

Riflessi sul bilancio ed equilibri finanziari - Il controllo
Il controllo dell'organo di revisione si basa su quanto recepito nella deliberazione della Corte dei conti Liguria n. 5/2017 secondo la normativa comunitaria, sugli elementi fondanti dal Codice degli appalti, nonché nell'esatta identificazione e allocazione dei rischi concordata nel contratto di partenariato.
a) Verificare il contratto per comprendere come sia allocato il rischio dell'iniziativa economica;
b) Verificare che identificazione e allocazione dei rischi siano esatte e concordate nel contratto di partenariato pubblico-privato, il quale influisce in maniera determinante sul trattamento contabile cui è sottoposto e sull’imputazione nel bilancio della stazione appaltante (on balance sheet) o meno (off balance sheet), nonché sulla quantificazione del deficit e dell'indebitamento a livello aggregato;
c) Analisi del rischio di costruzione, di disponibilità e di domanda.
Secondo la normativa comunitaria (Eurostat 11 febbraio 2004; SEC 2010 -Regolamento Ue 549/2013 - e dalla Direttiva Ue 2014/223 - Direttiva Concessioni recepita dal Codice degli appalti, Dlgs 50/2016 -, affinchè un'operazione di partenariato possa dirsi “neutra” ai fini del bilancio dell'amministrazione pubblica, il soggetto finanziatore deve assumersi il «Rischio di costruzione e uno tra i rischi di disponibilità e di domanda».

Tipologia dei rischi – analisi del contrratto
Le tre principali tipologie dei rischi le ritroviamo nel contratto, ma per il controllo del revisore è importante analizzarne i contenuti.

Il Rischio di costruzione
È il rischio connesso alla progettazione e alla realizzazione dell'infrastruttura: ritardo nei tempi di consegna, non rispetto degli standard di progetto, aumento dei costi, mancato completamento dell'opera. In tutti questi casi non è ammesso alcun pagamento da parte ell'ente pubblico, diversamente andrebbe identificata come investimento pubblico e indebitamento rilevante ai fini della contabilizzazione in bilancio e del rispetto degli equilibri di finanza pubblica.

Il rischio di responibilità
Concerne la mancata disponibilità dell'infrastruttura (totale o parziale) per l'utilizzo cui era destinata, ossia l'impossibilità in termini quantitativi e qualitativi di erogare il servizi attesto dall'amministrazione pubblica e disciplinato nel contratto.
In questi casi, l'applicazione di un sistema di pagamenti da parte dell'ente pubblico che preveda la riduzione dei pagamenti in caso di prestazioni insufficienti con l'applicazione di opportune penali è garanzia del trasferimento del rischio di disponibilità in capo al finanziatore. Di contro, pagamenti regolari, invariabili e non parametrati all'effettivo volume dei servizi prestati non consentono un'effettiva assunzione di rischio da parte del partner privato.

Il rischio di domanda
È connesso alla variabilità della domanda che può dipendere da una domanda del servizi inferiore alle aspettative in dipendenza della crisi economica; la variabilità dei gusti e delle preferenze degli utenti, il sorgere di nuovi competitori che offrono prodotti moderni e competitivi, l'obsolescenza tecnologica.
Per quanto concerne il trasferimento di tali rischi in capo al partner privato, potrebbe non essere sufficiente a rendere l'operazione off balance sheet (fuori bilancio) in quanto le clausole contrattuali e gli accordi tra ente pubblico e soggetto privato possono di fatto traslare in tutto o in parte il rischio dell'operazione finanziaria.
La normativa comunitaria (Sec 2010 e la Direttiva Concessione n. 223/2014) ha individuato altri elementi per verificarne la reale imputazione al rischio.
Se l'ente finanzi in modo maggioritario l'operazione o presti garanzie che coprono la maggioranza del finanziamento o, ancora, qualora vi siano clausole di risoluzione che prevedono un rimborso della maggior parte della quota del fornitore del finanziamento in caso di risoluzione su iniziativa dell'operatore, si può affermare che il «rischio effettivo» non gravi sul partner privato e il finanziamento sia «on balance sheet» a valere sul bilancio.
La normativa nazionale si è allineata a quella comunitaria e la giurisprudenza contabile ha contribuito a interpretare e individuare ulteriori 11 indici che fanno propendere per la neutralità o meno dell'operazione ai fini del bilancio dell'ente.
Inoltre, quanto al rischio di costruzione, se l'ente pubblico darà inizio al pagamento del canone solo dopo il collaudo e la consegna dell'opera e se tali pagamenti saranno effettuati solo dopo il positivo controllo della realizzazione dell'opera, si potrà essere in presenza di un'operazione «off balance sheet» ovvero fuori bilancio. Non saranno poi ammessi pagamenti pubblici non correlati alle condizioni prestabilite per la costruzione dell'opera.
Qualora il soggetto pubblico corrisponda quanto stabilito nel contratto indipendentemente dalla verifica della prestazione e della sua idoneità alla realizzazione del fine pubblico, o ripiani ogni costo aggiuntivo emerso, comporta l'assunzione del rischio di costruzione da parte del soggetto pubblico.
Il rischio di disponibilità, invece, può considerarsi in capo al soggetto privato se non vi siano pagamenti indipendenti dal volume e dalla qualità dei servizi erogati; sei i pagamenti possono essere sospesi in caso di mancata utilizzazione o impossibilità al godimento dell'opera, o ridotti in caso di vizi o errori. In altri termini il rischio di disponibilità si può ritenere in capo al privato se i pagamenti pubblici sono correlati all'effettivo ottenimento del servizio pattuito nel disposto contrattuale.
Affinchè vi sia, infine, il rischio di domanda in capo al soggetto privato, i pagamenti pubblici devono essere correlati all'effettiva quantità domandata per quel servizio all'utenza.

Neutralità dell’operazione sul bilancio e contabilizzazione ordinaria all’ente
Per quanto concerne l'ordinaria contabilizzazione in capo al soggetto pubblico, si rileva che:
a) Le eventuali quote di contributi (nel limite del 50% del valore complessivo del finanziamento);
b) I canoni o le altre prestazioni discendenti dal contratto (con la relativa necessità di individuare le fonti di finanziamento ordinarie e con incidenza, rispettivamente sugli equilibri di parte corrente o di parte capitale).
In relazione all’allegato 6/2 al Dlgs 118/2011, i codici delle voci che compongono il piano dei conti economici, sono individuate espressamente come segue:
Livello V - codice 2.1.2.01.06 Canoni per progetti di partenariato pubblico privato
Livello VI - codice 2.1.2.01.06.001 PPP – Canoni di disponibilità
Livello VI - codice 2.1.2.01.06.002 PPP – Canoni di servizi
Livello VI - codice 2.1.2.01.06.999 Altri canoni e spese n.a.c.
Qualora l'intervento finanziario dell'ente, ai fini della realizzazione dell'opera, sia da considerarsi come indebitamento, l'ente dovrà sottostare ai limiti di legge.
Per quanto attiene la contabilizzazione dell'operazione, sarà necessario verificare come questa si realizza:
a) se l'ente attiva un mutuo liquidato al momento della stipula del contratto, si creerà per i pagamenti successivi all'anno di contrazione del medesimo, un fondo pluriennale vincolato. Se il mutuo viene erogato a stati di avanzamento, vi sarà perfetta coincidenza tra accertamenti/incassi e impegni/pagamenti con le conseguenti registrazioni contabili;
b) se il rischio discende dalla prestazioni di garanzie le stesse potranno trovare copertura nel fondo rischi.

La matrice dei rischi fornita dall’Anac
L’Anac, attraverso le linee guida n. 9 di attuazione del Dlgs 50/2016 (delibera 318/2018 «Monitoraggio delle amministrazioni aggiudicatrici sull'attività dell'operatore economico nei contratti di partenariato pubblico privato»), individua un esempio di «matrice dei rischi» che costituisce parte integrante al contratto di partenariato pubblico privato.
La matrice dei rischi è utilizzata in fase di programmazione della procedura di gara, per la redazione del documento di fattibilità economico e finanziaria, per verificare la convenienza del ricorso al Ppp rispetto a un appalto tradizionale e per la corretta indizione della fase procedimentale. L'analisi dei rischi aiuta le amministrazioni a far emergere le criticità nel corso dell'intervento e contribuisce a rafforzare il potere di contrattazione del soggetto pubblico con il partner privato.
Inoltre, la matrice dei rischi è posta a base di gara e utilizzata come elemento di valutazione dell'offerta, altresì è utilizzata in fase di esecuzione, in quanto rappresentata dalla ripartizione dei rischi fra le parti, consentendo un agevole controllo sul mantenimento in capo al privato dei rischi allo stesso trasferiti. Più è dettagliata la matrice, minori sono le possibilità di trascurare aspetti rilevanti nella corretta allocazione dei rischi.
L'esempio di matrice dei rischi contenuta nelle linee guida dell’Anac n. 9 rappresenta diversi elementi che variano in funzione dell'oggetto dell'affidamento e della natura del contratto di partenariato pubblico privato sottoscritto: a) La tipologia del rischio; b) La probabilità di verificarsi del rischio; c) I maggiori costi; d) Gli strumenti per la mitigazione del rischio; e) Il rischio a carico del pubblico (SI/NO); f) Il rischio a carico del privato (SI/NO); g) L’articolo contratto che identifica il rischio.

L'analisi della matrice
L'identificazione del rischio è riferita a tutti quegli eventi la cui responsabilità non è necessariamente imputabile alle parti, che potrebbero influire sull'affidamento nella fase di progettazione di costruzione dell'infrastruttura o di gestione del servizio (colonna A).
Il risk assessment, ovvero la valutazione della probabilità del verificarsi di un evento associato al rischio (in caso di mancato valore preciso si utilizzano indicazioni tipo minima, bassa, alta) e dei costi che ne possono derivare. Detti oneri devono essere efficientati, anche attivando idonei meccanismi di incentivi. È importante definire anche il momento in cui l'evento negativo si potrebbe verificare e valutarne gli effetti (colonne B e C). Il risk management, ovvero l'individuazione dei meccanismi che permettono di minimizzare gli effetti derivanti da un evento (colonna D).
L'allocazione del rischio al soggetto pubblico e/o privato, riferita ai casi in cui non è possibile pervenire a un'allocazione completa unica, pertanto, vanno indicate nella matrice in righe distinte le circostanze per le quali il rischio è a carico del soggetto pubblico e quelle per cui è a carico del soggetto privato (colonne E e F). Inoltre, dovrebbe essere prevista una circoscritta rinegoziazione del contratto quando le informazioni a disposizione dell'amministrazione non consentano l'idonea allocazione di alcuni rischi specifici ex-ante per tutta la durata del contratto, anche per evitare il rischio dell’interruzione o della risoluzione del contratto.
Corrispondenza tra rischio e trattamento dello stesso all'interno del contratto di Ppp effettuata mediante l'individuazione dell'articolo che disciplina lo stesso (colonna 7).

(*) Presidente Ancrel Oristano