Fondo di rotazione degli enti in predissesto, anticipazione di liquidità o copertura finanziaria?

Il tema delle anticipazioni di liquidità torna, a distanza di pochi giorni, di nuovo alla ribalta dopo che la Corte Costituzionale (sentenza n. 4/2020) ha chiuso definitivamente una querelle durata anni sull'utilizzo del Fal, tra enti locali e sezioni regionali di controllo della Corte dei conti. A farne le spese questa volta è il fondo di rotazione, disciplinato dall'articolo 243-ter del Tuel, che viene erogato agli enti in pre-dissesto che ne richiedono l'accesso quale misura di risanamento.
In pratica vi è una diversità di orientamento tra le Corti dei conti territoriali in merito alla sua contabilizzazione. Da una parte la sezione del Lazio che con la delibera n. 6/2018 ne ammette espressamente l'utilizzo sia in termini di cassa (anticipazione di liquidità) che in termini di competenza, per assicurare la copertura finanziaria dei disavanzi e dei debiti fuori bilancio rilevati nel piano di riequilibrio e, dall'altro, la sezione della Calabria che, con la delibera n. 3/2020, lo considera solo un'anticipazione di liquidità, dando una lettura costituzionalmente orientata della norma contenuta nell'articolo 43 del Dl 133/2014 e nel paragrafo 3-bis, introdotto nel principio contabile 472 con il Dm 1 agosto 2019 (XI correttivo)

Le diverse interpretazioni fornite dalle sezioni regionali di controllo
Con l'articolo 43 del Dl 133 del 2014 il trattamento contabile del fondo di rotazione è stato modificato consentendo, attraverso la sua iscrizione tra le entrate e le spese correnti del bilancio, in parte rilevanti anche ai fini del patto di stabilità nel triennio 2015-2017, di poter ripianare e finanziare sia il disavanzo che i debiti fuori bilancio rilevati nel piano di riequilibrio finanziario pluriennale. La sezione di controllo Lazio con la delibera n. 6/2018 ha confermato questa lettura, all'esito dell'esame di un piano di risanamento, sostenendo che in effetti la novella del 2014 ha riconosciuto agli enti locali la possibilità di utilizzare il fondo non solo come anticipazione di liquidità ma anche come copertura finanziaria, annoverandolo tra le misure previste dal comma 6 lettera c) dell'articolo 243-bis del Tuel (si veda QEL del 29/8/2019).
Precisa la Corte laziale che «la concessione del fondo in un'unica soluzione non esaurisce, per il suo importo, l'esigenza di riequilibrio poiché il piano viene gravato, per tutta la sua durata dei conseguenti oneri restitutori» da effettuare ogni anno in rate semestrali. Oltre a tanto con il Dm 1 agosto 2019 è stato, poi, aggiunto al principio contabile applicato contenuto nell'allegato 4/2, il punto 3-bis che ne ammette la duplice natura, facendo espressamente rinvio a due pronunce della stessa magistratura contabile dove: in caso di utilizzo quale anticipazione di liquidità si dovrà far riferimento alle modalità di contabilizzazione contenute nella delibera n. 14/2013 della sezione delle Autonomie, sterilizzandone gli effetti in sede di rendiconto mediante la costituzione di un Fal, mentre in caso di impiego come copertura finanziaria si deve tener conto della delibera n. 6/2018 della Corte dei conti Lazio.
Di diverso avviso, invece, la sezione regionale di controllo Calabria che con la delibera n. 3/2020, all'esito dell'esame del monitoraggio semestrale di un piano di riequilibrio, dà alle norme in questione una lettura molto più restrittiva che in senso «costituzionalmente orientato» ammetterebbe l'utilizzo del fondo solo in termini di cassa poiché diversamente si violerebbe la golden rule contenuta nell'articolo 119, comma 6, della Costituzione.
La Corte dei conti Calabria sostiene che nella norma primaria e in quella di rango secondario non viene specificato se l'iscrizione in bilancio debba avvenire per intero (in modo da sterilizzarne gli effetti in sede di rendiconto) oppure pro-quota (per contabilizzare solo gli oneri di restituzione annuali), rilevando un'incompletezza del testo legislativo che obbliga la stessa Corte a darne un'interpretazione che lo renda conforme ai principi costituzionali. La ratio delle anticipazioni di liquidità, prosegue la Corte, di riallineare la cassa degli enti deficitari con la competenza attraverso la restituzione nei bilanci futuri, vale anche per il fondo di rotazione.
Quest'ultimo, infatti, fornisce agli enti una liquidità aggiuntiva finalizzata a garantire il riequilibrio attraverso il pagamento dei debiti maturati ancorché non presenti in bilancio sotto forma di residui passivi. In pratica la liquidità immessa dal fondo dà copertura a spese «cristallizzate» presenti nel complesso dei bilanci e consuntivi che riguardano il periodo in cui si compie il percorso di risanamento.
Secondo i giudici contabili nulla osta a considerare queste risorse come un'anticipazione di cassa a media-lunga scadenza anche quando l'articolo 43 muta il codice Siope dell'entrata. Questa imputazione contabile non procede in modo parallelo con quella giuridica che rimarrebbe quella a suo tempo indicata dalla sezione delle Autonomie con la delibera n. 14/2013. Questa modalità, prosegue la Corte Territoriale, evita che lo stesso fondo si tramuti in uno strumento espansivo della spesa, cosicché attraverso la sua neutralizzazione nel bilancio mantiene la funzione di riequilibrio e flessibilizzazione della cassa, in modo conforme agli articoli 81 e 119 della Costituzione.
Certo è, sostengono i giudici, che la disposizione non si presenta essere chiara ed esaustiva e anche quella contenuta nel Dm del 1° agosto 2019 rimane a tenore sostanzialmente ricognitivo.

Conclusioni
In pratica il fondo di rotazione, secondo la Corte dei conti Calabria, deve avere lo stesso trattamento contabile riservato alle anticipazioni di liquidità previste dal Dl 35/2013, attraverso la sua sterilizzazione nel risultato di amministrazione e la costituzione di un apposito accantonamento che si ridurrebbe, di anno in anno, in ragione delle rate rimborsate. Secondo questa interpretazione costituzionalmente orientata la sezione ha invitato l'ente ad adottare un apposito intervento correttivo in sede di rendiconto di gestione 2019 all'esito della decisione della Consulta sull'articolo 2, comma 6, del Dl 78/2015, in modo da attenersi, o meno, alla norma citata (e orami defunta) che consentiva di farlo confluire nel Fcde al pari del Fal.
Dopo la sentenza della Corte Costituzionale sul Fal, se dovesse essere confermata anche in sede nomofilattica la lettura della norma contenuta nell'articolo 43 e nel principio contabile applicato data dalla Corte calabrese, cadrebbe in testa agli amministratori degli enti in pre-dissesto un'altra tegola e questa volta rischia di fare molto male.
L'istituto del riequilibrio finanziario pluriennale continua ad avere un quadro giuridico poco chiaro e pieno di trappole procedurali che dipendono, in alcuni casi, anche dalla collocazione territoriale degli enti. Il caos regna sovrano sulla procedura dove ci sono ancora norme sub judice (l'articolo 34 del decreto Crescita) e non si intravede una riforma degli istituti di risanamento contenuti nel titolo VIII del Tuel, con la sola Corte dei conti, a dire il vero, che interpellata dal governo nel 2019 ha presentato una proposta di legge delega di buon senso e certamente risolutiva per sbrogliare la matassa di norme che si sono stratificate dal 2012 in poi.

(*) Dirigente di ente locale