Salario accessorio, nessuna lesione ai dipendenti dal taglio del fondo per recupero di somme indebite

Sulla tematica del recupero di somme indebitamente corrisposte al dipendente pubblico si sono nel tempo inserite due previsioni normative di portata distinta, ovvero la prescrizione contenuta nel sesto periodo dell’articolo 40, comma 3-quinquies, del Dlgs n. 165/2001 - che prevede l’obbligo di ripetizione del trattamento accessorio indebitamente corrisposto a valere sul fondo dell’anno successivo, laddove si sia in presenza di un accertato superamento di vincoli finanziari da parte delle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, del dipartimento della Funzione pubblica o del ministero dell'Economia e delle finanze - nonché il dispositivo recato dall’articolo 4, comma 1, primo periodo, della legge n. 68/2014, di conversione del Dl n. 16/2014, il quale statuisce che le regioni e gli enti locali che non hanno rispettato i vincoli finanziari posti alla contrattazione collettiva integrativa sono obbligati a recuperare integralmente, a valere sulle risorse finanziarie a questa destinate, le somme indebitamente erogate, mediante il graduale riassorbimento delle stesse con quote annuali e per un numero massimo di annualità corrispondente a quelle in cui si è verificato il superamento di tali vincoli.  

Una disciplina derogatoria dei principi generali
Si tratta, certamente, di un evidente sistema di favore per il personale alle dipendenze delle Pa - che ha positivamente superato il vaglio dell’Avvocatura e del Consiglio di Stato - stante quanto chiarito dalle sezioni Unite della Corte di cassazione con la sentenza del 22 dicembre 2009, n. 26961, atteso che tali disposizioni normative presentano una chiara natura derogatoria ai principi generali in materia di recupero di somme a titolo di indebito oggettivo ai sensi dell’articolo 2033 c.c., costituendo, pertanto, prescrizioni di favore a beneficio del personale dipendente dell’amministrazione pubblica, pur nell’ambito dei presupposti e delle particolari fattispecie indicati dalle norme, nel senso che, in tali ipotesi, il datore di lavoro pubblico non procede al recupero di somme erroneamente corrisposte direttamente nei confronti e in danno del percettore, come legittimato dal principio generale rinvenibile nel citato articolo 2033 c.c., bensì opera il recupero di tali somme a valere sui futuri fondi di finanziamento del trattamento economico accessorio del personale dipendente, non ancora entrate, dunque, per tale via, nella disponibilità del personale stesso, in quanto non acquisite al relativo patrimonio.

La posizione dei dipendenti rispetto alla riduzione del trattamento accessorio
In tale ambito applicativo - pur, come detto, di favor verso le ragioni del percettore in buona fede - si è posta, presso talune amministrazioni che si sono legittimamente avvalse di tali opportunità, la questione relativa alla specifica posizione giuridica dei singoli dipendenti rispetto alle riduzioni del fondo di alimentazione del trattamento accessorio unilateralmente disposte dall’amministrazione, in applicazione delle richiamate disposizioni legislative, a seguito dell’accertata indebita erogazione di emolumenti al medesimo titolo, questione, peraltro, che ha dato luogo anche a isolate azioni giudiziarie, nei confronti del datore di lavoro pubblico, attivate dal personale dipendente che ha avvertito, in tale comportamento dell’ente, una pretesa indebita lesione di proprie posizioni giuridiche giudizialmente tutelabili. A tale riguardo, occorre preliminarmente osservare come appaia evidente che non sussiste alcuna posizione giuridica di diritto soggettivo che possa essere fatta valere in capo ai singoli dipendenti. Infatti il singolo interessato lamenterebbe la lesione di diritti che discenderebbero dalla riduzione del fondo di alimentazione del salario accessorio a seguito della ripetizione dell’indebito doverosamente operata dall’ente in conseguenza dell’accertata erogazione di valori economici non dovuti, ex articolo 2033 c.c. Ebbene, a bene vedere, nel caso di specie può fondatamente ritenersi che il singolo dipendente non possa legittimamente nutrire alcuna posizione di diritto soggettivo direttamente nei riguardi delle dinamiche gestionali del fondo di finanziamento del salario accessorio, posto che questo costituisce, per espressa previsione contrattuale, uno specifico istituto che ha la mera finalità di determinare la spesa che può essere legittimamente assunta dall’amministrazione in ragione del riconoscimento del trattamento economico accessorio del personale dipendente, ai sensi dell’articolo 15 del Ccnl 1° aprile 1999; ciò è tanto vero al punto che la costituzione del fondo, attraverso l’immissione di valori economici contrattualmente e tassativamente indicati dal Ccnl, rappresenta attività autonoma di natura datoriale e, come tale, rimessa all’esclusivo potere determinativo dell’ente, rispetto al quale, pertanto, nessun dipendente, proprio in ragione delle facoltà costitutive del fondo stesso riconosciute alle indipendenti valutazioni dell’amministrazione datoriale, può fondatamente riporre pretese di diritto, semmai può nutrire, a tutto voler concedere, posizioni di mera aspettativa di fatto, non tutelata dall’ordinamento contrattuale alla stregua di una pretesa di diritto. Trattandosi di un meccanismo negoziale di destinazione delle apposite risorse economiche che vanno a alimentare gli istituti del salario accessorio, pertanto, nessuna lesione potrà mai prodursi nell’attività costitutiva e di impiego del fondo, aspetti, infatti, rimessi alle esclusive facoltà datoriali dell’ente dalle stesse norme contrattuali, atteso che l’unico aspetto ricondotto alla negoziazione decentrata integrativa pertiene ai soli criteri generali di destinazione delle risorse appostate sul fondo, ex articolo 4, comma 2, lett. a), del predetto Ccnl, criteri che, per la loro natura generale, appaiono sufficientemente negoziati nell’ambito della contrattazione di secondo livello laddove le parti si siano limitate a determinare le politiche di impiego delle risorse stesse.

Nessun vulnus per il lavoratore pubblico
Ciò posto, quindi, la pretesa di diritto potrebbe rivolgersi esclusivamente in relazione all’applicazione dei singoli istituti economici applicati (indennità, premialità, progressioni economiche, posizioni organizzative ecc.), ma non, certamente, nei riguardi delle modalità di costituzione e d’impiego delle risorse economiche allocate sul fondo che, come detto, è rimessa all’autonomia gestionale del datore di lavoro pubblico. La lagnanza del singolo dipendente relativa al recupero di somme a valere sul fondo, pertanto, appare infondata in diritto in quanto inammissibile, come inconfigurabile, per le dedotte motivazioni, risulta un eventuale lamentato vulnus a pretese non prospettabili rispetto alla gestione del fondo di finanziamento dei singoli istituti che costituiscono l’insieme del salario accessorio dei dipendenti. Tale inconfigurabilità, inoltre, è in grado di far venir meno, per la sua inconsistenza, la conseguente eventuale pretesa connessa alla dedotta prescrizione dei crediti di cui l’ente è titolare, atteso che l’assenza di posizioni di diritto vantabili e giuridicamente tutelabili nel caso di specie determina l’assoluta assenza di prospettazioni prescrittive. Né potrebbe risultare accoglibile un’ulteriore rivendicazione conseguente alla pretesa di scongiurare l’attivazione del dovere recuperatorio di risorse indebitamete erogate che grava in capo alla pubblica amministrazione, ovviamente nell’esclusivo e prevalente interesse pubblico rispetto al quale l’interesse soggettivo (di cui è portatore il singolo dipendente) è destinato a ritrarsi, attraverso un’autonoma e indebita azione di restituzione in capo ai soggetti che hanno determinato le indebite erogazioni (in generale dirigenti o responsabili di servizio).
Premesso, infatti, che tale azione, laddove fosse fondata, risulterebbe di esclusiva competenza degli organi giurisdizionali contabili, non potendo, il datore di lavoro pubblico, “farsi giustizia da sé”, risulta del tutto evidente che l’eventuale attivazione di un’azione di danno avanti la giustizia patrimoniale nei confronti dei livelli di responsabilità gestionale non apparirebbe certamente in grado di determinare il venir meno dell’obbligo recuperatorio che compete all’ente ai sensi dell’articolo 2033 c.c., alla stregua dell’indebito oggettivo da obbligatoriamente recuperare al fine di ripristinare la riduzione patrimoniale che si è prodotta a seguito delle erogazioni economiche non dovute, ovviamente pur sempre nell’intento di perseguire la tutela di quell’interesse collettivo che rappresenta la mission istituzionale dell’ente pubblico. La stessa giurisdizione contabile riconosce la concorrenza dell’azione restitutoria in danno del dipendente indebito percettore addirittura in presenza di procedimenti per responsabilità erariale, affermando, a tal proposito, il chiaro principio per il quale “quanto risulterà definitivamente acquisito dall’Ente all’esito di autonome iniziative recuperatorie, potrà essere utilmente considerato in sede di esecuzione di sentenze di condanna per danno erariale. […]” (cfr. pronuncia n. 46/2016 della sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Friuli Venezia Giulia).

Osservazioni finali
Alla luce di quanto detto, dunque, non può avere alcun rilievo la pretesa finalizzata a distrarre la doverosa azione restitutoria mediante posizioni non tutelabili giuridicamente. D’altra parte, a ben osservare, costituendo, l’azione recuperatoria, comportamento dovuto a contenuto non discrezionale, ma vincolato, una sua eventuale inibizione a opera di un diverso e autonomo procedimento giurisdizionale priverebbe l’ente della necessaria attivazione dei meccanismi di restituzione a valere quale recupero dell’indebito prodotto, determinando un’inversione degli interessi tutelati (conformemente, tra le tante, Trib. Bari, sez. Lavoro, 14 maggio 2014, Trib. Campobasso, sez. Lavoro, 10 marzo 2014 e Trib. Taranto, sez. Lavoro, 11 aprile 2012).