Il ritardo del bilancio blocca anche comandi e distacchi

La mano pesante della Corte dei conti in tema di spesa del personale trova un'ulteriore conferma con l'interpretazione restrittiva del divieto di nuove assunzioni, posto dall'articolo 9, commi 1-quinquies e seguenti del Dl n. 113/2016, nel caso in cui la Pa ritardi nell'approvare il bilancio preventivo o gli altri prestabiliti documenti contabili.

Il quesito
Con la deliberazione n. 103/2017/PAR la Sezione di controllo per l'Abruzzo afferma che l'operatività di questo divieto sancito per le «assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione» non può che ricomprendere anche le assunzioni «a tempo determinato/flessibile et similia» e si riferisce anche «ai comandi, ai distacchi, alle assunzioni “a termine” del personale destinato alle segreterie degli organi di indirizzo politico, delle commissioni consiliari e del Difensore civico regionale e, infine, alle assunzioni effettuate (…) su indicazione dei capogruppo consiliari quale modalità di reclutamento alternativa all'assunzione diretta da parte dei Gruppi».
Nel porre il quesito al collegio, la Regione Abruzzo aveva invece prospettato una soluzione opposta argomentando che la ratio del precetto normativo in parola sarebbe quella di evitare un incremento della spesa strutturale e rigida, come quella che si sostiene per il personale, in assenza di un quadro finanziario chiaro e certificato sia con l'atto contabile del rendiconto, sia con il giudizio di parifica della Corte dei conti che ne verifica la regolarità finanziaria-contabile.

Le osservazioni dei giudici
Perché i giudici respingono questa tesi ritenendola incompatibile con il dettato normativo?
Si rileva, in primo luogo, che il divieto di assunzioni contemplato dall'articolo 9 del Dl n. 113/2016 per il caso approvazione tardiva di bilanci e rendiconti contabili ha la propria ragion d'essere nell'esigenza imperativa di bloccare l'impiego delle risorse pubbliche in assenza di un quadro finanziario risultante da atti amministrativi regolarmente approvati e certificati dalla Corte dei conti.
È tale l'importanza assegnata dal legislatore a tale procedura che il comma 1-quinquies del suddetto articolo 9 prevede, accanto al divieto sopra indicato, l'ulteriore divieto per così dire “accessorio” di stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi della disposizione descritta.
Il collegio osserva che il comma 1-octies parla di “sanzione” nel caso di mancato rispetto dei termini previsti per l'approvazione dei documenti contabili, lasciando così intendere il carattere “punitivo” del divieto collegato all'inadempienza.

Una posizione di assoluto rigore
È proprio questa la chiave di lettura utilizzata dai giudici per sostenere una posizione di assoluto rigore, che non lascia alcun margine di manovra all'ente locale.
Certo, il comando di personale non comporta una novazione soggettiva del rapporto di lavoro e non può ricondursi alle tipologie oggetto della disciplina vincolistica prevista per le assunzioni pubbliche, sia precarie che a tempo determinato.
Nell'ambito di tale istituto giuridico, l'impiegato presta servizio a favore di un diverso ente pubblico e sottostà al relativo potere gerarchico, a fronte di un rimborso della spesa che l'ente stesso assicura all'ente “distaccante”, per cui la relativa operazione ha carattere neutrale per la finanza pubblica nel suo complesso e non incide sulla spesa degli enti coinvolti.
Nonostante ciò, e stante appunto il carattere “punitivo” del divieto in questione, la Corte sostiene che da esso deriva l'obbligo di precludere ogni e qualsivoglia spesa per il personale, quand'anche non riconducibile a una «nuova assunzione» in senso stretto, bensì a un suo «surrogato elusivo», come nel caso della stipula dei contratti di servizio onerosi con soggetti privati.
Le medesime considerazioni, rileva il collegio, devono essere estese alle assunzioni di personale temporaneo destinato alle segreterie degli organi di indirizzo politico, delle commissioni consiliari, del Difensore civico regionale e alle assunzioni effettuate dalla Regione su indicazione dei capogruppo consiliari, quale modalità di reclutamento alternativa all'assunzione diretta da parte dei Gruppi.

Il giudizio di parifica
Come se tutto ciò non bastasse, il parere si spinge a chiarire un ulteriore aspetto relativo al divieto – ancorché non oggetto di quesito da parte della Regione – nel peculiare caso in cui l'ente abbia approvato il rendiconto per l'esercizio 2016, ma senza che siano stati parificati dalla Corte dei conti i rendiconti degli anni precedenti.
Anche qui il collegio si mostra inflessibile, non già in base a una (non consentita) interpretazione retroattiva del disposto, quanto invece perché il giudizio di parifica del rendiconto per l'esercizio 2016 presuppone ex se una parificazione dei rendiconti degli anni precedenti secondo il principio di continuità degli esercizi finanziari, come sancito recentemente dalla Corte costituzionale secondo cui «ogni determinazione infedele del risultato di amministrazione si riverbera a cascata sugli esercizi successivi. Ne risulta così coinvolto in modo durevole l'equilibrio del bilancio: quest'ultimo, considerato nella sua prospettiva dinamica, la quale consiste nella continua ricerca di un armonico e simmetrico bilanciamento tra risorse disponibili e spese necessarie per il perseguimento delle finalità pubbliche» (sentenza n. 89 del 27 aprile 2017).

La deliberazione della Corte dei conti Abruzzo n. 103/2017/PAR