Anticorruzione, Pa tenute a «profilare» i codici di comportamento dei propri dipendenti
I codici di comportamento, spesso sottovalutati nelle loro potenzialità, rappresentano invece uno strumento fondamentale di prevenzione della corruzione costituendo il mezzo che più di altri si presta a regolare le condotte dei funzionari e orientarle alla migliore cura dell'interesse pubblico, in una stretta connessione con i piani anticorruzione e con le carte dei servizi. La valutazione del rischio corruttivo, da compiersi con riferimento a ciascun processo/procedimento di competenza dei diversi uffici, deve condurre l'amministrazione a dotarsi di un piano di misure che incidono sull'organizzazione e di un codice che rappresenta il lato soggettivo della prevenzione.
Misure di prevenzione e codici di comportamento
I due strumenti, le misure di prevenzione e il codice di comportamento, sia pure strettamente connessi, si muovono su piani e con effetti giuridici diversi: le misure di prevenzione incidono sull'organizzazione, vale a dire sull'articolazione delle attività di esercizio di una funzione, sulla loro distribuzione tra uffici (competenze), sul coordinamento delle attività di diversi uffici, sull'organizzazione del lavoro negli uffici e sull'attivazione di strumenti di verifica (controllo/audit) delle attività svolte. Invece, il codice di comportamento, nel definire i doveri, si rivolge direttamente al funzionario. Le conseguenze del mancato rispetto delle misure organizzative restano sul piano oggettivo e condurranno semmai alla revisione e all'aggiornamento delle misure, ma non riguardano direttamente i funzionari. Diversamente, le conseguenze della violazione dei doveri di comportamento toccano direttamente il rapporto di lavoro del funzionario, con la possibile irrogazione di sanzioni disciplinari che, come quelle penali, hanno una rilevanza strettamente personale. Questa è l'analisi che emerge dalla lettura della relazione presentata da Anac lo scorso 7 ottobre al ministero per i Beni e le attività culturali e per il turismo, durante un convegno dedicato al tema dell'applicazione dei codici di comportamento dei dipendenti pubblici.
Il valore cogente
La legge 190/2012 ha attribuito valore cogente alla violazione dei codici di comportamento, questo significa che l'inosservanza può essere causa di responsabilità disciplinare e nei casi più gravi e reiterati si può arrivare fino al licenziamento. In questo modo, un'amministrazione pubblica ha la possibilità di allontanare un dipendente senza dover attendere una sentenza della magistratura.
La diretta rilevanza disciplinare della violazione dei doveri compresi nei codici esprime la volontà del legislatore di attribuire ai doveri disciplinari una esclusiva rilevanza giuridica che prescinde dalla personale adesione, di tipo morale, del funzionario; prescinde, cioè, dalla sua personale convinzione sulla bontà del dovere. I doveri vanno rispettati perché così vuole l'ordinamento giuridico, che accompagna la definizione dei doveri con la previsione di una sanzione in caso di violazione. Di qui la necessità, come evidenzia Anac, di superare la confusione tra «codici di comportamento» giuridicamente rilevanti ai fini della responsabilità disciplinare e «codici etici», spesso adottati dalle pubbliche amministrazioni, in cui rischiano di sovrapporsi doveri giuridicamente rilevanti e doveri solo etici, affidati all'autonoma convinzione del soggetto sulla necessità di rispettarli.
L'aggiornamento delle linee guida
Molte amministrazioni pubbliche hanno eluso la novità introdotta dalla legge anticorruzione, limitandosi a riprodurre le disposizioni "minime" contenute nel Dpr 62/2013 senza adattarle al proprio contesto, quindi senza modellarle sulle proprie caratteristiche organizzative e funzionali. Peraltro, nel regolamento sull'esercizio dei poteri sanzionatori approvato con delibera 9 settembre 2014, l'Anac ha fatto presente che l'approvazione di codici di comportamento meramente riproduttivi del codice generale contenuto nel Dpr 62/2013 sarebbe stata considerata del tutto equivalente all' omessa adozione.
L'Autorità, in vista delle linee guida che dovrà adottare per aggiornare il Dpr 62/2013 (le prime sono state adottate con la delibera n.75/2013), ha istituito un apposito Gruppo di lavoro interdisciplinare e in parallelo, per avere cognizione dell'esperienza all'estero, ha svolto consultazioni con organismi internazionali quali Onu, Ocse, Consiglio d'Europa.
Come emerge dalla relazione predisposta dal gruppo di lavoro, il tema dell'adozione e della personalizzazione dei codici di comportamento richiede un approccio complessivo orientato al risultato, piuttosto che all'adempimento, comprendendo nella trattazione anche il settore degli enti di diritto privato controllati o partecipati da pubbliche amministrazioni.
