Trasporto scolastico, ora la parola passa agli enti locali

A pochi giorni dall'avvio del nuovo anno scolastico e delle procedure di preparazione del bilancio di previsione 2020/2022, gli enti locali si stanno ancora interrogando su come muoversi per quanto riguarda il servizio di scuolabus, alla luce dei nuovi approdi interpretativi emanati dalla Corte dei conti Puglia con deliberazione n. 76/2019 (si veda il Quotidiano degli enti locali e della Pa del 2 settembre).
Dopo che la Corte dei conti Piemonte, con la deliberazione n. 46/2019, aveva affermato che le spese del servizio di trasporto degli alunni dovessero essere coperte integralmente dalle tariffe degli utenti, gettando scompiglio tra i sindaci e i responsabili finanziari, i giudici pugliesi hanno aperto alla possibilità di coprire tali costi con contribuzioni regionali specifiche e anche con quote di risorse generali di bilancio, nel rispetto del principio dell'invarianza finanziaria.
In questo contesto di crisi politica ancora non risolta, che ha travolto il decreto-legge sull'istruzione impedendone il varo ufficiale, si ritiene difficile attendere - almeno in tempi brevi - una decisione del Governo. Gli enti quindi devono, come spesso accade, trovare velocemente una soluzione: come garantire un servizio essenziale per rendere effettivo il diritto all'istruzione senza esporre i soggetti coinvolti (amministratori, responsabili e segretario comunale) a una possibile azione di responsabilità per danno erariale? Quali sono, in altre parole, i margini di manovra legittimamente consentiti agli enti in materia di copertura dei costi del servizio di trasporto scolastico?

Le origini della questione
Considerato che il servizio di trasporto scolastico è sempre stato escluso dal novero dei servizi a domanda individuale, per espressa previsione del Dm del 31 dicembre 1983, la Corte dei conti Piemonte ha ritenuto automaticamente sussistente l'obbligo di garantire l'integrale copertura dei costi in base all'articolo 117 del Tuel, trattandosi di un servizio pubblico locale.
Tale lettura non appare del tutto condivisibile nella misura in cui i giudici ritengono che, al di fuori dei servizi pubblici a domanda individuale, gli enti locali debbano garantire la copertura dei costi dei servizi con le entrate da tariffazione verso gli utenti degli stessi. Come ha ricordato la stessa Anci, nel novero dei servizi pubblici definiti dall'articolo 112 del Tuel vi rientrano anche i servizi privi di rilevanza economica (per esempio servizi sociali, culturali, ambientali) i cui costi vengono coperti da risorse di carattere generale o da specifiche contribuzioni.
Del resto, ipotizzare che l'obbligo introdotto dal Dlgs 63/2017 di richiedere una tariffa agli utenti (con conseguente divieto di erogazione gratuita) equivalga a coprire integralmente i costi con tale tariffa appare una interpretazione difficile da sostenere e non in linea con l'intento del legislatore. Anche perché equiparare il servizio di trasporto scolastico a un servizio pubblico a rilevanza economica significa non considerare la sua rilevanza ai fini educativi, quale strumento per garantire e rendere effettivo il diritto di istruzione costituzionalmente tutelato. Basti pensare al servizio erogato in enti di piccole dimensioni o in zone montane difficili da raggiungere; in questi casi il costo che l'utente dovrebbe accollarsi sarebbe oggettivamente insostenibile.
A tale proposito appare molto più convincente e in linea con le intenzioni del legislatore la posizione espressa dalla Corte dei conti Puglia, che apre alla possibilità di garantire la copertura dei costi del servizio utilizzando contribuzioni specifiche ovvero risorse generali dell'ente, nel rispetto della clausola dell'invarianza finanziaria espressa nel divieto dei nuovi e maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Vincolo questo codificato anche dall'articolo 5 del Dlgs 63/2017.

La clausola dell'invarianza finanziaria
Accogliendo le aperture dei giudici contabili pugliesi, occorre mettere a fuoco i margini di manovra concessi agli enti locali nella determinazione delle tariffe del trasporto scolastico e rispettosi della clausola di invarianza finanziaria.
Tale clausola è sempre più frequentemente usata dal legislatore a chiusura di provvedimenti legislativi di riforma o di modifica di attività amministrative, anche complesse, ovvero di attribuzione o di riorganizzazione di funzioni. Con la locuzione «senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica» il legislatore afferma che l'amministrazione deve provvedere attingendo alle «ordinarie» risorse finanziarie, umane e materiali di cui può disporre a legislazione vigente. Come ha affermato un oramai consolidato orientamento della Corte dei conti (Basilicata, deliberazioni n. 29/2016, 39/2016 e 45/2017; Abruzzo, deliberazione n. 127/2017) ciò non preclude a una spesa nuova perché non sostenuta in precedenza ovvero ad una maggiore spesa perché di importo superiore alla precedente previsione.
In altri termini la decisione di spesa comporta nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica solamente se aggiuntivi rispetto alle risorse finanziare che a legislazione vigente garantiscono l'equilibrio finanziario e quindi è tale da compromettere gli equilibri nell'esercizio in corso o in quelli futuri. «In altre parole, anche le nuove spese per interventi riconosciuti meritevoli dal legislatore sono possibili se e nei limiti in cui le risorse finanziarie ordinarie lo consentono e cioé se non viene alterato l'equilibrio finanziario pluriennale di parte corrente dell'ente. Spetterà agli amministratori, che redigono la proposta di bilancio, ai responsabili finanziari e ai revisori dei conti, che sulla proposta si esprimono, giustificare che l'esercizio del potere discrezionale di previsione della spesa non altera l'equilibrio finanziario del bilancio, consolidando e realizzando le risorse delle quali possono disporre» (Corte dei conti Basilicata, delibera n. 37/2016).

Nessun limite
Nessun limite, quindi, a non superare la spesa già sostenuta e stanziata a bilancio. Nell'avviare il trasporto scolastico per il nuovo anno gli enti locali, quindi, potranno:
a) incrementare la spesa sostenuta per il servizio di scuolabus;
b) ridurre le tariffe del trasporto scolastico, introducendo nuove agevolazioni o ampliando le condizioni di accesso di quelle già previste;
c) istituire ex novo il servizio di trasporto scolastico.
Coprendo, se necessario, la maggiore spesa o le minori entrate con apposita variazione di bilancio che sfrutti le risorse a disposizione, a condizione che siano garantiti gli equilibri di bilancio presenti e futuri. D'altro canto, l'autonomia organizzativa, statutaria e regolamentare degli enti locali sancita dalla Costituzione rimette alla responsabilità degli enti la ricerca e il mantenimento dell'equilibrio finanziario, modulando nell'esercizio della propria discrezionalità le voci di entrata e di spesa necessarie per il raggiungimento degli obiettivi prefissati.