L'affido del bar interno all'ospedale è una concessione di servizi

Si configura quale concessione di servizi il rapporto con cui una pubblica amministrazione affida a un privato la gestione di un servizio bar e ristorazione, all'interno di un complesso immobiliare di proprietà demaniale. Lo ha ribadito la sentenza del Tar Lombardia n. 45/2020 inerente la gara con cui una azienda socio-sanitaria territoriale ha affidato in concessione il servizio di gestione bar-ministore e rivendita giornali, reso agli utenti di un presidio ospedaliero.
I giudici hanno rilevato che il predetto servizio era descritto negli atti di gara con precisi e specifici obblighi, gravanti sul concessionario, per garantire efficienza, continuità e qualità. Inoltre il rischio di gestione del servizio grava sull'aggiudicatario, che non è remunerato dall'Amministrazione, ma si rifà sugli utenti.
Si tratta dunque di concessione di servizio, con imposizione al concessionario del versamento, di un canone annuo per l'affidamento in uso dei locali, e l'obbligo dello stesso di svolgere i lavori di predisposizione e di adeguamento funzionale dei locali.
Le concessioni di servizi servono a valorizzare le risorse pubbliche a fini di interesse generale consentendo ai privati, previo il versamento di un corrispettivo o canone, di gestirle economicamente per ottenerne un profitto. È l'interesse pubblico alla gestione del bene o del servizio, secondo criteri di efficienza e coerenza con le finalità di ordine generale a esso sottese, che distingue l'operazione di affidamento in concessione dagli altri contratti attivi della pubblica amministrazione.

Differenze
Secondo la giurisprudenza la concessione e l'appalto di servizi si distinguono per il differente destinatario della prestazione e per la diversa allocazione del rischio di gestione del servizio. Si ha concessione se il servizio è rivolto al pubblico, e non all'amministrazione, e se, almeno per la parte prevalente, la remunerazione del concessionario deriva dalla gestione del servizio.
La Corte di cassazione aveva chiarito che ove un ente pubblico «abbia affidato a un privato la gestione del servizio di bar all'interno di un ospedale pubblico, il rapporto tra la Pa e il privato, avendo a oggetto un'attività da svolgersi all'interno di locali facenti parte della struttura immobiliare ospedaliera può trovare titolo solo in un atto concessorio, potendo questi beni essere trasferiti nella disponibilità di privati, per usi determinati, solo mediante concessioni amministrative» (Corte di Cassazione, sezioni unite, sentenza n. 15382/2009).

Congruità
Anche alla concessione di servizi si applica la valutazione della congruità dell'offerta, in base all'articolo 97 del Dlgs 50/2016, ma vanno considerate le caratteristiche di questa modalità di affidamento, in cui il concessionario è remunerato dall'utenza del servizio e il rischio economico connesso alla gestione, e all'eventuale stima in difetto delle voci di spesa, non ricade sulla stazione appaltante.
Il sub procedimento di verifica dell'anomalia, si svolge in contradditorio, e serve a valutare la congruità, l'attendibilità complessiva dell'offerta, anche con riguardo al costo della manodopera. Esso può scostarsi da quello indicato dalle tabelle ministeriali di cui all'articolo 23, comma 16 del Dlgs 50/2016 poiché queste rappresentano un mero parametro di riferimento, da cui ci si può allontanare se si motiva la sostenibilità di costi inferiori, in base a valutazioni statistiche e analisi aziendali, relative a una specifica organizzazione aziendale. Però vanno rispettati i minimi salariali retributivi.
Il giudizio finale di congruità dell'offerta è di tipo tecnico-discrezionale ed è sindacabile solo per manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza o travisamento dei fatti. Nondimeno il giudice amministrativo non può sostituirsi alle valutazioni della stazione appaltante.

La sentenza del Tar Lombardia n. 45/2020