Quotidiano Enti Locali & PA – Il Sole 24 Ore

  • 19 Nov 2014
  • La pubblicazione dei documenti contabili all'insegna della trasparenza della finanza locale

    di Paolo Canaparo
  • Il Dlgs n. 126 del 10 agosto 2014 , recante disposizioni integrative e correttive al Dlgs n. 118 del 23 giugno 2011, ha introdotto, con l'adeguamento dei sistemi informativo-contabili, alcuni puntuali obblighi di pubblicazione dei documenti di programmazione e di rendicontazione degli enti locali al fine di assicurare la più ampia trasparenza degli andamenti finanziari di ciascuna amministrazione e con ciò agevolare la loro conoscibilità, non solo da parte degli operatori, ma anche da parte dei cittadini-utenti-contribuenti, chiamati ad esercitare il c.d. controllo diffuso, per affiancare e rafforzare quello esercitato dagli organi di controllo interno ed esterno. Nell’intendimento del Governo, la “sistematica” conoscibilità dei dati dovrebbe altresì consentire di agevolare l’incremento della qualità delle politiche di programmazione e di gestione della spesa pubblica territoriale, al contempo contrastando ancora più efficacemente i fenomeni corruttivi e con ciò rafforzando la credibilità delle amministrazioni e di chi vi opera.

    Il principio contabile generale della pubblicità
    Gli interventi del decreto126 consistono in novelle e integrazioni al Titolo I del decreto 118 del 2011, concernente i principi contabili generali e applicati per le regioni, le province autonome e gli enti locali, e al Testo unico sugli enti locali, e sono stati adottati nell’ambito dell’esercizio della legge delega n. 42/2009 sull’attuazione del federalismo fiscale, che all’articolo 1, lett. c), fa tra l’altro espresso riferimento alla più ampia previsione dell’obbligo di pubblicazione in siti internet dei bilanci delle amministrazioni territoriali, tali da riportare in modo semplificato le entrate e le spese pro capite, secondo modelli uniformi concordati in sede di Conferenza unificata. I predetti interventi declinano il principio contabile generale della pubblicità di cui al n. 14 dell’allegato 1 al decreto legislativo 118/2011 che attribuisce al sistema di bilancio una funzione informativa nei confronti degli utilizzatori dei documenti contabili e con ciò assegna all’amministrazione pubblica il compito di rendere effettiva tale funzione, assicurando ai cittadini e ai diversi organismi sociali e di partecipazione la conoscenza dei contenuti significativi e caratteristici del bilancio di previsione, del rendiconto e del bilancio di esercizio, anche integrando le pubblicazioni obbligatorie. Il rispetto del principio di pubblicità presuppone un ruolo attivo dell’amministrazione pubblica nell’ambito della comunità amministrata, garantendo trasparenza e divulgazione alle scelte di programmazione contenuti nei documenti previsionali ed ai risultati della gestione, fondamentale – conclude lo stesso punto n. 14 dell’allegato - per la fruibilità delle informazioni finanziarie, economiche e patrimoniali del sistema di bilancio.

    Gli obblighi di pubblicità del decreto legislativo 126/2014
    In particolare, nell’ambito della totale riscrittura dell’articolo 11 del decreto 118, che disciplina l’adozione di schemi di bilancio comuni, il decreto 126 impone alle pubbliche amministrazioni pubbliche di redigere un rendiconto semplificato per il cittadino, da divulgare sul proprio sito internet, recante una esposizione sintetica dei dati di bilancio, con evidenziazione delle risorse finanziarie umane e strumentali utilizzate dall'ente nel perseguimento delle diverse finalità istituzionali, dei risultati conseguiti con riferimento al livello di copertura ed alla qualità dei servizi pubblici forniti ai cittadini. Si tratta di un documento che intende fornire alle collettività amministrate una lettura facile ed immediata dell’azione degli amministratori, correlando risorse impiegate e relative finalizzazioni e risultati.
    L’articolo 18-bis (“Indicatori di bilancio”), introdotto dal decreto 126, aggiunge l’obbligo di divulgazione del "Piano degli indicatori e dei risultati attesi di bilancio", anche attraverso la pubblicazione sul sito internet istituzionale dell'amministrazione stessa, nella sezione "Trasparenza, valutazione e merito", accessibile dalla pagina principale (home page). Si tratta di un sistema di indicatori misurabili e riferiti ai programmi e agli altri aggregati del bilancio, che devono essere costruiti da ciascun ente locale secondo criteri e metodologie comuni. Il Piano è parte integrante dei documenti di programmazione e di bilancio di ciascuna amministrazione ed è diretto – evidenzia la relazione illustrativa al decreto 126 – a consentire la comparazione dei bilanci.
    Con una modifica all’articolo 174 del Tuel, il decreto 126 dispone, inoltre, la pubblicazione sul sito internet dell'ente locale del bilancio di previsione, del piano esecutivo di gestione, delle variazioni al bilancio di previsione, del bilancio di previsione assestato e del piano esecutivo di gestione assestato. Il successivo articolo 227, al comma 6-bis, prevede la pubblicazione nel sito internet dell'ente, nella sezione dedicata ai bilanci, della versione integrale del rendiconto della gestione e dell'eventuale rendiconto consolidato ed una versione semplificata per il cittadino di entrambi i documenti.

    Gli altri vincoli di pubblicità
    Le predette misure di pubblicità del decreto 126 sono state peraltro precedute da quelle della legge n. 89/2014, di conversione del Dl n. 66/2014, che ha previsto alcuni interventi normativi per rafforzare la trasparenza della contabilità pubblica locale e realizzare un regime di open data dei dati di finanza locale al duplice fine di agevolare il più stringente controllo diffuso da parte delle collettività amministrate e di favorire comportamenti emulativi tra pubbliche amministrazioni. Si tratta di interventi che, anche con specificazioni al decreto legislativo 33 del 2013 (il c.d. Testo unico sulla trasparenza), ampliano gli obblighi di diffusione sui siti istituzionali di dati ed informazioni sulle modalità di gestione finanziaria degli enti, assicurandone la più ampia e libera accessibilità e riutilizzabilità.
    Il decreto legislativo n. 33 del 2013 ha imposto, all’articolo 29, la diffusione sui siti istituzionali dei dati relativi al bilancio di previsione e a quello consuntivo di ciascun anno in forma sintetica, aggregata e semplificata, anche con il ricorso a rappresentazioni grafiche, ciò con l’espressa finalità di assicurarne la piena accessibilità e comprensibilità. Il successivo articolo 31 ha previsto che le pubbliche amministrazioni debbano diffondere sui siti istituzionali anche i rilievi, unitamente agli  atti cui si riferiscono,  non recepiti degli organi di  controllo interno, degli organi di revisione amministrativa e contabile e tutti i rilievi, ancorché recepiti della Corte dei conti, riguardanti l'organizzazione e  l'attività  dell'amministrazione  o  di  singoli uffici.
    Il comma 1 dell’articolo 8 della legge n. 66/2014 ha ridefinito gli obblighi del predettoarticolo 29 estendendo il vincolo di diffusione anche ai documenti ed allegati del bilancio preventivo e del conto consuntivo entro trenta giorni dalla loro adozione. Il nuovo comma 1-bis ha prescritto che i dati relativi alle entrate e alla spesa di cui ai bilanci preventivi e consuntivi debbano essere pubblicati in formato tabellare aperto, anche mediante ricorso ad un portale unico, in modo che sia possibile l’esportazione, il trattamento e il riutilizzo. Questo nuovo comma specifica quanto previsto, in via generale, dall’articolo 7 del decreto legislativo 33 del 2013 che stabilisce che i documenti, le informazioni e i dati oggetto di pubblicazione obbligatoria debbano essere diffusi in formato di tipo aperto ai sensi dell'articolo 68 del Codice dell'amministrazione digitale e riutilizzabili ai sensi del Dlgs n. 36/2006 (Attuazione della direttiva 2003/98/CE relativa al riutilizzo di  documenti nel settore pubblico), del Codice dell'amministrazione digitale e del Codice in materia di protezione dei dati personali, senza ulteriori restrizioni diverse dall'obbligo di citare la fonte e di rispettarne l'integrità. Ad un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri è rimessa la definizione dello schema-tipo e delle modalità con le quali rendere accessibili tali dati.
    Il rafforzamento del regime di trasparenza della contabilità pubblica riguarda anche l’articolo 33 del decreto 33 del 2013 nei termini in cui dispone l’obbligo di pubblicazione, con cadenza annuale, di un indicatore dei tempi medi di pagamento relativi agli acquisti di beni, servizi e forniture, denominato “indicatore di tempestività dei pagamenti”. Questa disposizione viene ampliata con la prescrizione a diffondere, a decorrere dall’anno 2015, un indicatore con il medesimo oggetto, con cadenza periodica trimestrale. Anche in questo caso, la norma rinvia ad un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri l’adozione dello schema tipo e delle modalità con cui elaborare e pubblicare tali indicatori (annuali e trimestrali).

    L’accessibilità al Siope
    Il comma 3 dell’articolo 8 della legge n. 89 del 2014 è intervenuto sull’articolo 14 della legge n. 196/2009 relativo al controllo e al monitoraggio dei conti pubblici. In particolare, ha disposto che i dati del Siope (Sistema informativo sulle operazioni degli enti pubblici) gestiti dalla Banca d’Italia siano di “tipo aperto” e liberamente accessibili, nel rispetto del Codice dell'amministrazione digitale, da parte dei cittadini e delle amministrazioni pubbliche. Queste nuove modalità di accesso al Siope sono state stabilite dal decreto del ministero dell’Economia e delle finanze adottato il 30 maggio 2014, che ha definito l’organizzazione della banca dati anche al fine di consentire il confronto della spesa tra enti diversi, con ciò garantendo la raffrontabilità dei dati non solo a fini conoscitivi ma anche di stimolo ad atteggiamenti emulativi tra le diverse amministrazioni.

    La pubblicità dei tempi di pagamento
    Sul versante dei pagamenti, l'articolo 41, comma 1, del Dl n. 66 /2014, conv. dalla legge 89/2014, ha introdotto l'obbligo per le pubbliche amministrazioni di allegare alle relazioni ai bilanci consuntivi o di esercizio, un prospetto che attesti l’importo dei pagamenti relativi a transazioni commerciali effettuate dopo la scadenza dei termini previsti dal decreto legislativo n. 231 del 2002, nonché il c.d. indicatore annuale di tempestività dei pagamenti, che indica i tempi medi di pagamento relativi agli acquisti di beni, servizi e forniture. In sede di conversione del decreto-legge è stato inserito il riferimento specifico a tale indicatore in luogo della generica dizione di “tempo medio dei pagamenti effettuati”, individuato dall’articolo 33 del decreto legislativo n. 33 del 2013, che le pubbliche amministrazioni, con cadenza annuale, sono tenute a pubblicare con riferimento all’acquisto di beni, servizi e forniture. Si ricorda che il decreto legislativo n. 231 del 2002 è stato ampiamente modificato dal decreto legislativo n. 192/2012, che ha recepito nel nostro ordinamento la Direttiva 2011/7/UE. I termini ordinari per il pagamento nelle transazioni commerciali in cui la parte debitrice è una pubblica amministrazione sono ora fissati in 30 giorni, termine prorogabile fino a 60 giorni solo in presenza di determinate condizioni. In caso di superamento di tali termini, l’articolo 41 della legge 89/2014 ha previsto che, nelle relazioni al bilancio consuntivo o di esercizio delle pubbliche amministrazioni, debbano essere indicate le misure per consentire la tempestiva effettuazione dei pagamenti; dette attestazioni sono sottoposte a verifica contabile da parte dell'organo di controllo di regolarità amministrativa e contabile. Ha aggiunto che le amministrazioni, esclusi gli enti del Servizio sanitario nazionale, che registrino tempi medi nei pagamenti superiori a 90 giorni nel 2014 e a 60 giorni a decorrere dal 2015, non possono, nell’anno successivo a quello di riferimento, procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto. E’ fatto inoltre divieto agli enti di stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi del predetto divieto. Il comma 3 dell’articolo 41, infine, è intervenuto sul sistema di premialità previsto in favore degli enti locali rispettosi del patto di stabilità interno, limitandone l’applicazione in favore dei soli enti locali che risultino essere rispettosi dei tempi di pagamento.

    La pubblicazione dei dati dei consuntivi degli enti locali
    L’articolo 43 della legge 89 del 2014 ha previsto, infine, una più articolata ed estesa pubblicità delle certificazioni dei dati principali del bilancio di previsione e del rendiconto di gestione mediante la loro pubblicazione sul sito internet della Direzione centrale del Dipartimento per gli affari interni e territoriali e la disponibilità per l’inserimento nella banca dati unitaria delle amministrazioni pubbliche, istituita presso il ministero dell'Economia e delle finanze, di cui all'art. 13 della legge di contabilità nazionale. La norma previgente limitava la loro diffusione alle regioni, alle associazioni rappresentative degli enti locali, alla Corte dei conti ed all'Istituto nazionale di statistica.Tale diffusione di dati a livello centrale affianca peraltro la richiamata estensione degli obblighi di pubblicità dei dati contabili a carico di ciascun ente locale.

    L’istituzione della banca dati Opencivitas
    Nell’ambito del rafforzamento del regime di trasparenza dei diversi profili di finanza locale, rientra l’attivazione dal luglio scorso della banca dati dei fabbisogni standard degli enti locali dati (Business intelligence opencivitas). In questa banca dati, confluiscono tutti i dati raccolti con i questionari ad hoc inviati agli enti locali. Essa vuole costituire lo strumento on line di esplorazione, benchmark e simulazionedei dati felle amministrazioni locali per consentire ai cittadini e alle stesse amministrazioni di monitorare il fabbisogno finanziario e la performance finanziaria, confrontando il posizionamento del proprio ente rispetto agli altri, così da supportare le amministrazioni nell’individuazione delle strategie di gestione per l’erogazione più efficiente dei servizi. Nell’intendimento del Governo, l’Opencivitas è finalizzata a consentire anche a tutti i cittadini di disporre di informazioni omogenee, utili per la valutazione delle scelte operate dagli amministratori locali e quindi per l’esercizio di un reale controllo democratico sulle scelte operate da questi.