Quotidiano Enti Locali & PA – Il Sole 24 Ore

  • 06 Gen 2015
  • L'obbligo di vigilanza sugli alunni minori

    di Angelo Trovato
  • Una riflessione sugli obblighi di vigilanza sui minori da parte degli enti locali, nell’ambito delle funzioni proprie esercitate, in particolare relativamente al servizio di trasporto scolastico, non può non partire da una disamina del disposto degli articoli 2047 e 2048 del codice civile.

    Le norme interessate
    L’articolo 2047, al comma 1, stabilisce che “in caso di danno cagionato da persona incapace di intendere e di volere, il risarcimento è dovuto da chi è tenuto alla sorveglianza dell’incapace salvo che provi di non aver potuto impedire il fatto”.
    Il successivo articolo 2048, al comma 2, prevede che “i precettori e coloro che insegnano un mestiere o un’arte sono responsabili del danno cagionato dal fatto illecito dei loro allievi e apprendisti nel tempo in cui sono sotto la loro vigilanza”; il comma 3 della stessa norma, riprendendo la statuizione di cui all’articolo precedente, dispone che questi sono liberati dalla responsabilità “soltanto se provano di non aver potuto impedire il fatto”. In tal modo, è stata posta una presunzione di responsabilità a carico dei precettori in caso di danno cagionato da fatto illecito dei loro allievi, presunzione che può essere superata soltanto con la dimostrazione di aver esercitato la sorveglianza sugli stessi con una diligenza diretta ad impedire il fatto (Cassazione, 22 gennaio 1990, n. 318), cioè quel grado di sorveglianza correlato alla prevedibilità di quanto può accadere; con la conseguenza che, ove manchino anche le più elementari misure organizzative per mantenere la disciplina tra gli allievi, non si può invocare quell’imprevedibilità del fatto che, invece, esonera da responsabilità soltanto nelle ipotesi in cui non sia possibile evitare l’evento, nonostante la sussistenza di un comportamento di vigilanza adeguato alle circostanze.

    L’obbligo di controllo
    Recependo tale orientamento, la Cassazione penale, sez. feriale, con sentenza n. 32822 del 31 luglio 2007, ha affermato che “il conducente di uno scuolabus ha il dovere di adottare tutte le necessarie cautele suggerite dalla ordinaria prudenza in relazione alle specifiche circostanze di tempo e di luogo al fine di garantire la sicurezza dei minori che gli sono affidati per il trasporto, non solo durante le fasi preparatorie ed accessorie di salita e discesa dal veicolo ma, altresì, in quella ulteriore dell’attraversamento della strada, quando alla fermata gli stessi minori non siano presi in consegna dai genitori o da altri soggetti da loro incaricati”.
    Ne consegue che il soggetto, cui il minore è stato affidato, è tenuto a controllare che il medesimo non venga a trovarsi in una situazione di pericolo per la sua incolumità, per cui la vigilanza deve, appunto, essere svolta dal momento dell’affidamento fino a quando ad essa si sostituisca quella effettiva o potenziale dei genitori (parere Reg. Friuli n. 10808 del 25 giugno 2010). In tal senso, si è espressa la Cassazione penale, sez. V, con sentenza n. 8833 del 19 gennaio 2004, che ha condannato l’autista di uno scuolabus, colpevole del reato di abbandono di minore, per aver “lasciato un piccolo alunno a terra con l’effetto di causarne il viaggio di ritorno a casa in una condizione di pericolo rappresentato dalle condizioni di luogo e di tempo (pioggia battente in atto e strada a scorrimento veloce e fuori dal centro urbano)”.

    La responsabilità civile extracontrattuale dell’amministrazione
    Peraltro, come precisato dall’Avvocatura generale dello Stato di Bologna, nel parere n. 518 del 4 dicembre 2001, nella fattispecie, la responsabilità civile extracontrattuale dell’amministrazione, per fatti imputabili ai propri dipendenti, attiene da un lato all’omissione rispetto all’obbligo di vigilanza sugli alunni minori (ex articoli 2047 e 2048 c.c.) e dall’altro all’omissione rispetto agli obblighi organizzativi, di controllo e di custodia (ex articoli 2043 e 2051 c.c.). Nell’uno e nell’altro caso, la sussistenza della responsabilità civile dell’amministrazione consegue, ai sensi dell’articolo 28 della Costituzione, alla responsabilità civile dei propri dipendenti tenuti agli obblighi predetti in relazione a specifici doveri d’ufficio.
    Come chiarito dall’Avvocatura nel predetto parere, la responsabilità sussiste tanto nell’ipotesi di atti dannosi compiuti dagli alunni nei confronti di terzi, quanto nell’ipotesi di danni che gli alunni possono procurare a se stessi con la loro condotta. La responsabilità viene meno allorché si provi che non si sia potuto impedire il fatto e, quindi, si dimostri che chi di dovere ha esercitato la vigilanza sugli alunni nella misura dovuta e che, nonostante l’adempimento di tale dovere, il fatto dannoso, per la sua repentinità ed imprevedibilità gli abbia impedito un tempestivo ed efficace intervento (Cassazione, sez. III, 3 giugno 1993, n. 4945).
    Al fine di accertare la prevedibilità del fatto, che è condizione della prevenibilità dello stesso, si fa riferimento anche alla sua ripetitività o ricorrenza statistica, non astrattamente intesa, ma correlata ai particolari ambienti di cui si tratta, sulla base della ragionevole prospettazione secondo cui certi eventi, già verificatisi in date condizioni, possono ripetersi al riprodursi di queste. Si ritiene, altresì, che il dovere di vigilanza abbia un carattere relativo e non assoluto, dovendosi correlare il contenuto e le modalità di esercizio del dovere, in modo inversamente proporzionale all’età e al normale grado di maturazione degli allievi, di modo che, con l’avvicinamento di costoro all’età del pieno discernimento, il suo espletamento non richiede la continua presenza degli insegnanti, purché non manchino le più elementari misure organizzative dirette a mantenere la disciplina tra gli allievi.

    Il dovere di vigilanza
    Pertanto, la giurisprudenza (Cassazione, sez. III, 19 febbraio 1994, n. 1623) ha ritenuto che l’affidamento di un minore, effettuato dai genitori ad un istituto scolastico, comporta per questo e per chi agisce su suo incarico, il dovere di vigilare il minore, controllando, con la dovuta diligenza e con l’attenzione richiesta dall’età e dallo sviluppo psicofisico, che questi non venga a trovarsi in situazioni di pericolo, con conseguente possibilità di pregiudizio per la sua incolumità; tale vigilanza deve essere esercitata dal momento iniziale dell’affidamento sino a quando ad essa si sostituisca - come sopra detto - quella effettiva o potenziale dei genitori, senza che possano costituire esimenti della responsabilità le eventuali disposizioni date dai genitori (come, ad esempio, quella di lasciare il minore senza sorveglianza in un determinato luogo) potenzialmente pregiudizievoli per il minore, derivandone, ove attuate, una situazione di possibile pericolo per l’incolumità dello stesso.

    Una sentenza "evolutiva"
    Alla luce dei predetti orientamenti giurisprudenziali, la Corte di cassazione, con la sentenza n. 23464 del 19 novembre 2010, che potremmo definire “evolutiva”, ha ritenuto che il comune, il quale offra un servizio scuolabus, è tenuto a fornire anche un accompagnatore, oltre all’autista. In caso contrario, risponde dei danni prodotti ai minori, durante il trasporto, anche se tali danni sono causati dai minori stessi.
    La predetta sentenza n. 23464/2010, con riguardo allo specifico infortunio occorso ad un alunno della scuola elementare, ha rilevato che la presenza di un accompagnatore oltre all’autista, nella gestione del trasporto scolastico, pur in assenza di uno specifico obbligo di legge, discende direttamente dal principio per il quale grava sull’amministrazione l’adozione di cautele necessarie a tutelare la sicurezza dei minori durante tale servizio. L’obbligo dell’accompagnatore non è normativamente previsto, tuttavia eventuali infortuni che dovessero subire gli alunni durante il trasporto scolastico possono determinare la responsabilità dell’amministrazione, ovvero del gestore, per non aver adottato le cautele necessarie al verificarsi dell’evento, garantendo la presenza di un accompagnatore. Tale enunciato è conseguenza del principio sancito dalla medesima Corte, con la sentenza n. 2380/2002, per il quale “l’affidamento di un minore alla persona, alla quale un istituto scolastico ha assegnato il compito di effettuarne il trasporto dall’abitazione al luogo dove si svolge l’attività di istruzione e viceversa, comporta il dovere di controllare che lo stesso non venga a trovarsi in una situazione di pericolo per la sua incolumità, per cui la vigilanza deve essere svolta dal momento dell’affidamento” sino a quando ad essa si sostituisca quella del soggetto esercente, in quello specifico momento, la patria potestà.
    In conclusione, come precisato nel sopradetto parere della Regione Friuli, relativamente ai soggetti su cui ricadranno le relative responsabilità, può affermarsi che per la responsabilità penale vige il principio della personalità, con la conseguenza che la stessa sarà propria della persona fisica che ha omesso la prescritta vigilanza, in ordine alla quale l’autorità penale individua gli estremi di una specifica fattispecie di reato. Inoltre, potrebbe ravvisarsi una responsabilità penale di tipo omissivo, anche in capo a coloro che sono responsabili dell’organizzazione del servizio (Cassazione, sez. IV penale, sentenza n. 17484 del 7 marzo 2008).
    Quanto alla responsabilità civile, essa graverà, in presenza delle condizioni tutte che saranno di volta in volta accertate dall’autorità giudiziaria, tanto sulla persona fisica (ad esempio, il conducente dello scuolabus) che non ha adottato le necessarie cautele, chesull’amministrazione comunale. Infatti, come affermato nella sentenza n. 4359 della Cassazione civile, sez. III, in data 3 marzo 2004, “sussiste la responsabilità del conducente dello scuolabus e dell’assistente accompagnatore, dipendenti comunali e, altresì, la responsabilità del comune - gestore del servizio - per le lesioni riportate dai bambini trasportati, conseguenti alla mancata adozione delle necessarie cautele e dalla omessa doverosa assistenza dei minori nell’attraversamento della strada dopo la discesa dal veicolo”.