Quotidiano Enti Locali & PA – Il Sole 24 Ore

  • 11 Feb 2015
  • L'orario di lavoro del dirigente snodo chiave per l'efficienza della Pa

    di Luca Tamassia
  • Nel contesto della riforma della pubblica amministrazione, in corso di discussione e di perfezionamento in Parlamento, un elemento di rilievo dovrebbe essere costituito dalla chiara definizione dell’obbligazione oraria settimanale del dirigente pubblico quale strumento di ottimizzazione nell’impiego di prestazioni ad elevato contenuto professionale, contenuto quantitativo di prestazioni che, insieme alla qualità dei risultati, consentirebbe un notevole recupero di efficienza nell’ambito dell’apparato funzionale della pubblica amministrazione. La questione, infatti, trae origine dall’attuale insussistenza, nel contesto del vigente ordinamento giuridico, di uno espresso obbligo prestazionale del personale ascritto a qualifica dirigenziale dipendente da amministrazioni pubbliche, con particolare riferimento alle amministrazioni regionali e locali appartenenti al corrispondente comparto contrattuale, in ragione della funzionalizzazione dell’obbligazione contrattuale al conseguimento di appositi risultati di gestione, cui la determinazione di un minimum prestazionale apparirebbe estraneo, trattandosi di responsabilità dirigenziale per raggiungimento di specifici obiettivi gestionali.

    I dirigenti delle amministrazioni locali

    In relazione al tempo di lavoro della dirigenza delle amministrazioni locali, tuttavia, la circostanza che la vigente regolamentazione, legale e contrattuale, non definisca espressamente, neppure in via indiretta, la durata settimanale della prestazione lavorativa deve essere, necessariamente, interpretata tenendo in debita considerazione l’evoluzione del quadro normativo che regola il ruolo dirigenziale ed i suoi contenuti funzionali. La prima regolamentazione dell’orario di lavoro per i dirigenti del comparto è stata introdotta dall’articolo 11 del Dpr n. 268/1987 (Ccnl per le Amministrazioni locali) che, espressamente, determinava in trentasei ore settimanali l’orario di servizio d’obbligo per il personale dirigente, ponendo, contestualmente, l’obbligo del dirigente di prestare la propria attività lavorativa anche oltre tale limite, senza alcuna corresponsione di compenso per lavoro straordinario, “per una media annua di 10 ore settimanali in relazione a tutte le esigenze di servizio”. Con specifico riferimento a tale disposizione, il Consiglio di Stato (cfr. Consiglio di Stato, sez IV, n. 816 del 18 novembre 1989) ha riconosciuto la piena legittimità del maggior obbligo di orario rispetto a quello stabilito per la generalità dei dipendenti, attenendosi all’orientamento consolidato della Corte costituzionale che ha più volte riconosciuto la legittimità della scelta del legislatore “in quanto operata nell’ambito di un ragionevole apprezzamento connesso alla peculiarità delle funzioni”. In senso ulteriormente ampliativo dell’obbligo di presenza oraria della dirigenza degli Enti locali è successivamente intervenuto l’articolo 37 del Dpr n. 333/1990 (Ccnl degli Enti locali) che, nel confermare l’obbligo dirigenziale di prestare un orario di servizio non inferiore a trentasei ore settimanali, addirittura eliminava, per le prestazioni eccedenti tale obbligo, il “tetto” della media annua di 10 ore settimanali previsto dalla previgente disposizione, estendendo l’obbligo prestazionale oltre ogni limitazione normativa allora operante (“Il dirigente è a disposizione dell'amministrazione, oltre l'orario d'obbligo, per le esigenze connesse alle funzioni affidategli, senza diritto a compensi”). La vigente previsione in materia recata dall’articolo 16 del Ccnl del 10 aprile 1996 della separata area dirigenziale del comparto contrattuale Regioni-Enti locali stabilisce che “Nell’ambito dell’assetto organizzativo dell’ente, il dirigente assicura la propria presenza in servizio ed organizza il proprio tempo di lavoro correlandoli in modo flessibile alle esigenze della struttura cui è preposto ed all’espletamento dell’incarico affidato alla sua responsabilità in relazione agli obiettivi e programmi da realizzare”. La portata applicativa di tale previsione può essere correttamente interpretata correlandola, in modo sistematico, alle disposizioni che l’hanno preceduta nell’ordinamento, dalle quali si evince che, sul piano normativo, si è intervenuti progressivamente ampliando l’obbligo di presenza in servizio del dirigente sul presupposto della stretta correlazione tra la peculiarità del ruolo dirigenziale - per il quale l’obbligo prestazionale che scaturisce dal contratto individuale di lavoro si sostanzia in una obbligazione di risultato – e presenza in servizio. In altri termini, si afferma una concezione del tempo di lavoro strettamente correlata alla responsabilità di risultato dirigenziale. Quindi anche se la previsione dell’articolo 16 del Ccnl del 10 aprile 1996 non quantifica espressamente un obbligo orario “minimo”, nondimeno pone l’obbligo del dirigente di assicurare la presenza in servizio in funzione delle “esigenze della struttura cui è preposto ed all’espletamento dell’incarico affidato alla sua responsabilità in relazione agli obiettivi e programmi da realizzare” e, quindi, a tutti gli effetti, opera come disposizione integrativa e specificativa degli obblighi che derivano dal contratto individuale di lavoro. La flessibilità oraria contrattualmente dovuta dal dirigente implica, quindi, sicuramente la facoltà di articolare la presenza giornaliera in servizio anche in modo discontinuo, in relazione all’esigenza di coniugare il puntuale assolvimento dei doveri funzionali connessi alla titolarità dell’incarico con i tempi di vita, ma non può, certamente, spingersi fino ad autorizzare il dirigente ad anteporre le proprie esigenze personali con gli obblighi che gli derivano dalla funzione di cui è titolare. In tal senso si è già espressa la Corte dei conti, sez. giur. regione Liguria, con la sentenza n. 143/2008, testualmente affermando che “nell'ambito di un rapporto di lavoro, che è di lavoro dipendente anche quando il lavoratore ha una qualifica dirigenziale, la prestazione non può essere resa in funzione delle proprie esigenze private, ma deve essere resa secondo l'orario di servizio contrattualmente previsto o, come nel caso di specie, preventivamente pianificato in relazione alle esigenze dell'Amministrazione e correlato alle prestazioni degli altri dirigenti sottoposti”. Ogni diversa lettura interpretativa si porrebbe in contrasto con il canone ermeneutico costantemente sancito dalla Corte costituzionale, la quale ha, a più riprese, affermato che “La carenza di una previa valutazione delle esigenze funzionali dell’ente, infatti, finirebbe (…) per subordinare l’interesse pubblico a quello del personale, con ciò venendosi a determinare quell’inversione di priorità che questa Corte, in diverse circostanze, ha già ritenuta lesiva dell’articolo 97 della Costituzione” (Sentenza n. 59/1997). Si aggiunga che una lettura interpretativa che connoti, in senso riduttivo, l’obbligo di presenza in servizio del dirigente, oltre ad alterare, come sopra si osservava, il sinallagma contrattuale, vanificando i contenuti dell’obbligo prestazionale di risultato che scaturisce dal contratto individuale di lavoro del dirigente stesso, finirebbe per determinare, ove la quotidiana presenza in servizio del dirigente non fosse quantitativamente significativa, un’indebita sovrapposizione tra ogni arbitraria forma di “autoriduzione” del tempo di lavoro e l’istituto delle ferie, che, al pari delle altre causali di assenza espressamente contemplate dalla normativa e dalla contrattazione collettiva, costituisce legittima causa di sospensione del rapporto funzionale che lega il dirigente all’Amministrazione e, quindi, di sospensione dell’obbligo di articolare la presenza in servizio esclusivamente in funzione dell’assolvimento degli obblighi implicati dalla posizione di responsabilità ricoperta. In altri termini, infatti, la stessa disposizione contrattuale in esame (cit. articolo 16 del Ccnl 10 aprile 1996) impone, al dirigente, un rilevante e gravoso onere aggiuntivo rispetto al restante personale dipendente e non, invece, un arbitrario privilegio, in considerazione dello specifico ruolo di responsabilità che tale posizione riveste nell’economia organizzativa e funzionale dell’amministrazione pubblica. Affermare, come fa la norma contrattuale, che “il dirigente assicura la propria presenza in servizio ed organizza il proprio tempo di lavoro correlandoli in modo flessibile alle esigenze della struttura cui è preposto ed  all’espletamento dell’incarico affidato alla sua responsabilità in relazione agli obiettivi e programmi da realizzare”, rappresenta l’introduzione di un ulteriore carico di responsabilità in capo allo stesso, alla stregua di un’ulteriore obbligazione contrattuale che impone al dirigente la modulazione della propria presenza in servizio, sia in termini quantitativi, che qualitativi, in ragione delle esclusive esigenze funzionali della struttura di preposizione e del necessario conseguimento degli obiettivi affidati e non delle proprie esigenze personali e familiari, anche se queste, incidentalmente, fossero compatibili con l’articolazione oraria di servizio assunta dal dirigente.

    La necessaria sussistenza di un minimale debito orario di lavoro del dirigente pubblico

    D’altra parte, a ben vedere, la necessaria sussistenza di un minimale debito orario di lavoro del dirigente pubblico sviluppato su, quanto meno, 36 ore settimanali appare, peraltro, fondata su diversi elementi ermeneutici rinvenibili nell’attuale ordinamento giuridico, ovvero, nell’ordine delle fonti:

    1)la chiara natura corrispettiva della retribuzione fondamentale e della retribuzione di posizione del dirigente, le quali componenti economiche non hanno natura ristorativa di situazioni e circostanze (caratterizzazione tipica dei compensi aventi natura indennitaria), bensì corrispettiva di prestazioni, laddove tale natura rende adeguato ed equilibrato il rilevante trattamento economico riconosciuto al dirigente sulla base dei parametri costituzionali, che riconoscono il sistema retributivo quale sinallagma corrispettivo non solo della qualità della prestazione, quanto della sua quantità, intesa come entità della stessa resa in funzione del trattamento economico erogato (cfr. articolo 36, comma 1, Cost.: “ Il lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità ed alla qualità del suo lavoro (…)” );

    2)l’articolo 39, comma 18-bis, della legge 27 dicembre 1997, n. 449 prescrive che al dirigente pubblico sia consentito l’accesso ad un “regime di impegno ridotto (…) con conseguenti effetti sul trattamento economico (…)”, confermando, per via legislativa, il principio di corrispettività tra impegno lavorativo in termini di entità prodotta e relativo trattamento economico riconosciuto, corollario evidentemente attuativo del più generale principio costituzionale sopra indicato;

    3)il ruolo dirigenziale si sviluppa su diverse funzioni che tipizzano tale posizione funzionale, tra le quali le più significative possono ricondursi alle prestazioni di: organizzazione dei fattori produttivi e del lavoro, controllo sulle attività e sui risultati di produzione del proprio ambito di direzione, pianificazione degli interventi e degli obiettivi assegnati alla sua diretta responsabilità, valutazione delle prestazioni rese e dei comportamenti assunti dai propri collaboratori sia ai fini dell’applicazione dei sistemi economici premianti ed accessori in genere, sia ai fini dell’eventuale esercizio dei poteri disciplinari, direzione della struttura di preposizione attraverso l’adozione di idonee direttive, di disposizioni di servizio e degli atti di gestione ed organizzazione delle risorse affidate. Orbene, tali funzioni, che caratterizzano, con principio di prevalenza, la funzione dirigenziale nel sistema pubblico, non sembra possano essere adeguatamente esercitate attraverso una limitazione della presenza in servizio tale da scemare significativamente il loro esercizio ed il relativo presidio, svuotando, di conseguenza, la prestazione qualificante il ruolo dirigenziale, con evidenti effetti sull’idoneità della prestazione economica corrispondentemente riconosciuta;

    4)l’assoluto arbitrio nella determinazione dell’articolazione oraria di lavoro del dirigente e della sua entità non consentirebbe, all’amministrazione datrice di lavoro, l’esatto controllo e la relativa valutazione circa la puntuale osservanza dell’obbligo contrattuale indicato nel ridetto articolo 16, atteso che il datore di lavoro pubblico, a fronte del dovere del proprio dirigente di assicurare “la propria presenza in servizio” e diorganizzare “il proprio tempo di lavoro correlandoli in modo flessibile alle esigenze della struttura cui è preposto ed  all’espletamento dell’incarico affidato alla sua responsabilità”, non avrebbe alcun efficace strumento di effettivo e diretto controllo circa il compiuto rispetto di tale obbligo contrattuale, svuotando, del tutto, di effetti giuridici tale corretta previsione contrattuale e privandola di un concreto potere disciplinare nell’ipotesi di sua inosservanza.

    Conclusioni

    Da tali considerazioni, pertanto, si evince che, nel vigente ordinamento giuridico applicabile alla dirigenza pubblica ed, in particolare, alla dirigenza degli Enti locali, sia certamente rinvenibile un inderogabile limite circa l’entità minima del debito orario di lavoro da rendersi ad opera del dirigente, il quale, allorché non sia determinato nell’ambito del contratto individuale di lavoro, in altra espressa clausola contrattuale collettiva o in specifiche disposizioni legali, debba essere ricercato nei più generali principi, anche ricostruttivi ed evolutivi, che regolano tale forma di rapporto lavorativo, secondo gli ordinari corollari costituzionali e legislativi nella specifica materia, cui occorre operare costante riferimento nell’applicazione esegetica del sistema di governo del rapporto dirigenziale.