Quotidiano Enti Locali & PA – Il Sole 24 Ore

  • 24 Nov 2014
  • Unione o convenzione obbligatoria per i piccoli Comuni dal 1° gennaio 2015

    di Pasquale Monea e Marco Mordenti
  • Per salvaguardare il ruolo delle autonomie locali, nonostante la crisi, la strada obbligata è quella di favorire il processo associativo. In realtà, da oltre un secolo si fronteggiano due opposte fazioni: gli autonomisti convinti, da un lato e dall'altro, coloro che ritengono invece di dover razionalizzare gli assetti amministrativi locali con particolare riferimento ai «comuni polvere». Il tema della aggregazione degli ambiti gestionali, elaborato dagli economisti alla ricerca della "dimensione ottima dell'impresa", è stato ampiamente utilizzato negli ultimi decenni con riferimento alla pubblica amministrazione, nel tentativo di dare una prospettiva più moderna ad una realtà cronicamente inefficace e inefficiente.

    VANTAGGI E CRITICITA' DELLA GESTIONE ASSOCIATA
    Il lavoro in rete (networking) serve a sul piano politico per definire una strategia più razionale e di lungo periodo e, sul piano gestionale, a fare «massa critica» a beneficio soprattutto degli enti più piccoli, caratterizzati dalle maggiori rigidità (di bilancio, personale…).
    Le principali criticità che si possono verificare sono le seguenti:

    - un quadro normativo ancora piuttosto disorganico;

    - il difficile nodo della "governance";

    - le resistenze al cambiamento (da parte dell'apparato tecnico e politico);

    - i tempi stringenti imposti dalla crisi, che non lasciano alla "rete" il tempo necessario per crescere.
    Per ridurre i costi della Pa bisognerebbe associare un'ampia fetta di servizi, nell'ambito di ambiti gestionali sufficientemente estesi. Tuttavia, l'Unione di Comuni è stata istituita finora solo da una minoranza dei "piccoli Comuni", la maggior parte dei quali ha optato per la forma associativa più soft (convenzione); nonostante gli obblighi vigenti, una percentuale significativa delle forme associative esistenti non ha ancora avviato una gestione effettiva di tutte le funzioni fondamentali.
    Inoltre, gli ambiti territoriali delle forme associative finora istituite sono mediamente poco estesi e - soprattutto - manca un'ampia partecipazione degli enti maggiori alle gestioni associate. Di conseguenza, gli enti non dispongono sempre della massa critica necessaria per raggiungere gli obiettivi di razionalizzazione prefissati dalla riforma.
    Con la Legge Delrio si cercano di porre la basi per un avvio effettivo del processo associativo. Per recuperare il grave ritardo finora accumulato un ruolo fondamentale può essere svolto dalle regioni, che possono disporre appositi incentivi a fronte di obblighi ulteriori rispetto a quelli nazionali, con riferimento agli ambiti territoriali e alle funzioni da associare (vedi Legge regionale dell'EMILIA ROMAGNA n. 21/2012 ).

    LE FUNZIONI DA ASSOCIARE
    In base all'articolo 14, comma 28, del Dl 78/2010, i Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti (ovvero 3.000 se appartengono o sono appartenuti a comunità montane), devono associare le loro «funzioni fondamentali» (articolo 14, comma 27).

    Le 10 funzioni fondamentali che i piccoli Comuni devono associare sono le seguenti:

    a) servizi interni (personale; servizio finanziario; economato/acquisti; gestione entrate; controlli interni; informatica; appalti; si ritiene, anche i lavori pubblici)

    b) organizzazione dei servizi pubblici locali

    c) catasto

    d) urbanistica e edilizia

    e) protezione civile

    f) raccolta dei rifiuti urbani

    g) servizi sociali

    h) servizi scolastici

    i) polizia municipale

    l-bis) statistica

    L'obbligo associativo in esame non comprende I SERVIZI DEMOGRAFICI (funzione fondamentale esclusa per legge da ogni obbligo) nonché LE FUNZIONI "NON FONDAMENTALI":

    - Urp

    - Cultura

    - Sviluppo economico

    - Turismo

    - Sport e tempo libero

    Sono funzioni che comunque è possibile associare.

    STAZIONI UNICHE APPALTANTI e CENTRALI UNICHE DI COMMITTENZA
    Da definire ancora le modalità attuative dei nuovi obblighi in materia di Centrali Uniche di Committenza previsti dal comma 3-bis dell'articolo 33 del Codice dei contratti pubblici (Dlgs 163/2006) come modificato dai Dl 66/2014 e 90/2014 a carico di tutti i Comuni non capoluogo di Provincia, dunque anche di quelli con popolazione superiore alla soglia di 5.000 abitanti.
    Oltre ad associare le gare (Sua), occorre aggregare le decisioni di spesa (Cuc) con riferimento a tutti i servizi; a tal fine viene bloccato il rilascio del Cig ai Comuni.
    L'Unione è una delle possibili CUC.
    Si possono aggregare le spese:

    - conferendo al Servizio acquisti dell'Unione tutte le forniture di beni e di servizi a carattere trasversale;

    - conferendo all'Unione i lavori pubblici e quindi anche le forniture "tecniche".

    Non sembra invece agevolmente praticabile l'aggregazione di altre spese di natura settoriale, non riconducibili a funzioni conferite all'Unione (es. l'acquisto di libri per la biblioteca).

    La ratio è condivisibile: aumentare la massa critica degli acquisti e dei lavori, in modo da spuntare condizioni migliori. L'obiezione è che in questo modo si burocratizza il funzionamento degli enti locali e si toglie loro ogni residuo margine di autonomia (sarebbe dunque preferibile escludere dall'obbligo gli acquisti settoriali o quantomeno quelli effettuati senza gara, legittimi fino alla soglia di 40.000 euro).

    In definitiva:

    - i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti devono associare le loro funzioni fondamentali (articolo 14, comma 27 , del Dl 78/2010) e possono associare le altre;

    - tutti i comuni non capoluogo di provincia devono associare le funzioni indicate dalla legge nazionale (ad esempio, gli acquisti) e regionale (ad esempio, l'informatica: vedi L.R. EMILIA ROMAGNA 21/2012) e possono associare le altre

    LE FORME ASSOCIATIVE POSSIBILI
    In base alla Legge nazionale e regionale in materia gli enti locali possono realizzare i predetti obblighi tramite una delle seguenti forme associative:

    - Convenzione tra Comuni (articolo 30 del Tuel), rete priva di un vero e proprio "centro";

    - Unione di Comuni (articolo 32 del Tuel), ente di secondo livello che governa la "rete a stella".

    L'Unione di Comuni rappresenta la forma associativa più stabile e organica, in quanto dotata di personalità giuridica e di propri organi, politici e gestionali, in grado di guidare l'azione amministrativa in relazione alle funzioni conferite dagli enti.
    La convenzione è la soluzione più adatta per quei Comuni che vogliono sperimentare la gestione associata dei servizi, assieme agli altri Comuni dell'ambito territoriale, con modalità più «libere» e flessibili.
    In base all'articolo 14, comma 31-bis, le convenzioni hanno durata almeno triennale. Ove alla scadenza non sia comprovato, da parte dei Comuni aderenti, il conseguimento di significativi livelli di efficacia ed efficienza nella gestione (Dm 11 settembre 2013), i comuni interessati sono obbligati ad esercitare le funzioni fondamentali esclusivamente mediante unione.