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Copertura dei costi del servizio rifiuti da verificare con le nuove regole Arera

di Stefano Baldoni (*) - Rubrica a cura di Anutel

Le recenti osservazioni presentate dall'Antuel sui documenti posti in consultazione dall'Arera, riferiti «agli orientamenti per la copertura dei costi efficienti di esercizio e di investimento del servizio integrato dei rifiuti» e alla trasparenza nel settore dei rifiuti, hanno evidenziato il rischio a cui le nuove regole espongono i bilanci comunali.
Il recente documento di Arera (n. 351/2019) del 30luglio 2019, relativo «agli orientamenti per la copertura dei costi efficienti di esercizio e di investimento del servizio integrato dei rifiuti» ha senza dubbio il merito di chiarire in maniera più precisa rispetto a oggi la definizione dei costi che concorrono dalle definizione del costo complessivo del servizio integrato dei rifiuti.
Tuttavia ci sono alcuni elementi che meriterebbero un maggiore approfondimento per evitare possibili scoperture dei costi nel servizio, rammendando che resta ancora immutata la previsione normativa che impone la copertura integrale dei costi mediante l'entrata tributaria o tariffaria (Legge n. 147/2013).

Il metodo normalizzato tariffario non cambia
Va rilevato, innanzitutto, che il documento non propone una vera e propria riforma del «metodo normalizzato», definito dal Dpr n. 158/1999, nonostante l'articolo 1, comma 527, della legge n. 205/2017 attribuisca all'autorità la: «predisposizione ed aggiornamento del metodo tariffario per la determinazione dei corrispettivi del servizio integrato dei rifiuti». Così, per esempio, non mutano le formule di calcolo della tariffe e delle rispettive quote fisse e variabili e non viene operato l'aggiornamento dei coefficienti di produttività dei rifiuti, utilizzati oggi dagli enti per la determinazione delle tariffe, rimasti ancorati a valori di oltre 20 anni fa (in relazione ai quali la deroga allo sfondamento dei limiti massimi e minimi è in scadenza quest'anno).

Costi efficienti
Il documento si pone l'obiettivo di determinare i costi efficienti ammissibili delle varie componenti di costo tariffario. A tale fine evidenzia che la determinazione dei costi efficienti ammissibili deve partire dai costi sostenuti affidabili e certi, da fonte contabile obbligatoria, riferiti inevitabilmente a due anni prima rispetto a quello di riferimento del piano finanziario (anzi per la definizione dei costi efficienti riconosciuti per gli anni 2018 e 2019, e in particolare delle componenti a conguaglio, base per determinare quelli del 2020 e 2021, si parte dai costi 2017).
Non sembra quindi più ammessa la possibilità, oggi concessa dal metodo normalizzato e dalle linee guida Tares 2013, rese disponibili dal Mef, di determinare i costi del piano finanziario sulla base di quelli previsionali per l'anno di riferimento e non di quelli consuntivi. Ciò potrebbe determinare il rischio di mancata copertura integrale dei costi, laddove siano già prevedibili significativi incrementi dei costi dovuti a fattori esogeni o a modifiche normative o organizzative del servizio, seppure sono previsti dal documento degli strumenti che cercano di mitigare tali effetti.
Peraltro, il metodo proposto consente una crescita limitata dei costi efficienti riconosciuti, stabilendo che il totale delle entrate tariffarie di un anno non potrà incrementarsi rispetto a quella dell'anno precedente oltre un fattore di crescita dipendente dal tasso di inflazione programmata (al netto del recupero della produttività, espresso da un fattore che tiene conto del miglioramento dell'efficienza che viene stimato tra lo 0,1 e lo 0,5) e da due fattori dipendenti uno dal miglioramento della qualità (per esempio maggiore frequenza dello spazzamento o aumento della percentuale di raccolta differenziata), non superiore comunque al 2% e l'altro dalle modifiche organizzative, quali, per esempio il cambiamento del sistema di raccolta differenziata o processi aggregativi delle gestioni (non oltre il 3%). Cioè in sostanza, anche a fronte di rilevanti modifiche qualitative o organizzative, che inevitabilmente incrementano almeno in prima battuta i costi del servizio, è possibile un aumento tariffario massimo del 5% (oltre al tasso di inflazione, al netto del recupero della produttività).
tuttavia viene lasciato un margine di flessibilità, permettendo all'autorità regionale (Egato) o ad altro soggetto territorialmente competente di proporre la necessità di superare il limite massimo, dietro presentazione di una relazione all'Arera.
Tale sistema, oltre che potenzialmente foriero di una scopertura dei costi, rischia di penalizzare la crescita del servizio, congelando le risorse ad un livello sostanzialmente stabile e impendendo il conseguimento di più sfidanti obiettivi gestionali. In tale senso dovrebbe introdursi una maggiore flessibilità, che permetta di inserire voci di costo per investimenti specifici o per performanti modifiche organizzative.

La problematica dell'Iva
Il modello proposto prevede che l'Iva sia esclusa dai costi rilevanti ai fini tariffari. Ciò appare corretto solo nel regime tariffario, adottato però da pochi comuni. Nel caso di servizio finanziato con la Tari, l'Iva sui costi è indetraibile per gli enti locali, dovendo la stessa concorrere necessariamente ai costi da finanziare con l'entrata tributaria.

Spostamento di costi fissi nei costi variabili
Altro aspetto che merita attenzione è la circostanza, evidenziata dallo stesso documento, che la nuova definizione dei costi può determinare un significativo spostamento dei costi fissi in quelli variabili (come ad esempio accade per la mancata riproposizione del limite minimo dei costi del personale da inserire nei costi generali di gestione, pari oggi al 50%).
ale situazione può determinare rilevanti scossoni nella determinazione delle tariffe delle diverse categorie, riducendo sensibilmente la quota fissa, con aumento di quella variabile (penalizzando in tal modo le utenze più numerose, nonostante la previsione dell'articolo 5 del Dpr n. 158/1999). Pertanto l'Autorità pone il limite di variazione annuale dei costi variabili al 20%, inserendo l'eccedenza tra i costi fissi. Quota che in ogni caso appare comunque ancora rilevante.
Sarebbe forse meglio fissare ancora un limite minimo di costi del personale operativo da inserire tra i costi generali di gestione, considerando la natura semi-rigida del costo del personale e per mitigare il predetto effetto.

Crediti inesigibili
Altri elementi da tenere in considerazione, che possono determinare una potenziale scopertura dei costi, sono i crediti inesigibili e l'accantonamento al fondo svalutazione crediti.
Il costo dei crediti inesigibili è inserito nel documento di Arera tra i costi comuni doversi, come già oggi accade, stante anche la previsione del comma 654-bis dell'articolo 1 della legge n. 147/2013. La quantificazione del costo è correttamente effettuata considerando i crediti per i quali sono state infruttuosamente esperite tutte le azioni giudiziarie a disposizione per il suo recupero e quelli vantati nei confronti di procedure concorsuali. Il tutto per la parte non coperta dal fondo svalutazione crediti.
Nel caso della Tari vuol dire considerare i crediti per i quali sono state svolte tutte le fasi di notifica del sollecito di pagamento, dell'avviso di accertamento e delle successiva cartella di pagamento / ingiunzione fiscale. Nel caso del ruolo, l'inesigibilità potrà attestarsi sono dopo che Agenzia delle entrate riscossione abbia inviato la prevista comunicazione di inesigibilità e sia terminato il procedimento di verifica previsto dall'articolo 20 del Dlgs n. 112/1999. Considerando le scadenze previste oggi dalla legge per l'invio delle comunicazioni di inesigibilità, se ne riparlerà tra diversi anni. Nell'ipotesi della riscossione coattiva a mezzo ingiunzione fiscale, l'ente dovrà aver tentato tutte le azioni cautelari ed esecutive ammesse dalla legge e evidentemente economicamente convenienti.
Si ritiene che debba includersi anche la casistica dei crediti per i quali siano decorsi i termini di decadenza o di prescrizione. Non viene riproposta dal documento Arera l'ipotesi semplificata di inesigibilità dei crediti Tari prevista dalle linee guida Tares 2013, ove si stabilisce che il credito è tale una volta trascorsi infruttuosamente 6 mesi dalla notifica del titolo esecutivo, purché si tratti di importi di modesta entità (di norma € 2.500). Ipotesi ripresa dalle normative fiscali e da utilizzare tuttavia con molta attenzione nella Tari, in quanto rischia di gonfiare notevolmente la mole di crediti inesigibili, tenuto conto dell'ordinario modesto ammontare delle singole partite.

Fondo svalutazione crediti
Più preoccupanti sono i limiti imposti all'accantonamento al fondo svalutazione crediti, inserito non più nella voce cosi comuni diversi ma tra gli accantonamenti del costo d'uso del capitale e limitato dal documento alla previsione delle norme fiscali. Le disposizioni fiscali pongono un tetto all'accantonamento al fondo svalutazione crediti pari allo 0,5% del totale de crediti risultanti dal bilancio alla fine dell'esercizio, fino a che l'accantonamento al medesimo fondo non raggiunge il 5% del valore nominale dei crediti risultanti in bilancio alla fine dell'esercizio.
Si tratta di un criterio estremamente penalizzante, lontano dalla reale misura di inesigibilità registrata presso i Comuni, che finisce inevitabilmente per gonfiare le future perdite e quindi per spostare oneri legati a mancati pagamenti dei contribuenti attuali sui piani finanziari futuri. Criterio che era già stata oggetto di perplessità da parte della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo dell'Emilia Romagna, deliberazione n. 104/2015, la quale aveva evidenziato che: «Tale previsione, che si aggiunge alla possibilità, mutuata dall'ordinamento tributario, di istituire un fondo rischi fino al limite del 5% dell'ammontare dei crediti (punto 8 delle Linee guida per la redazione del piano finanziario e per l'elaborazione delle tariffe ai fini Tares pubblicate dal ministero dell'Economia e delle finanze), non sembra tenere conto che l'accertamento della inesigibilità del credito giunge ordinariamente dopo svariati anni dalla formazione dello stesso che, pertanto, l'inserimento dei costi di inesigibilità sulla base del criterio adottato avverrebbe molti anni dopo l'erogazione del servizio, trasferendo l'onere su una platea contributiva del tutto diversa.
Detto criterio, peraltro, appare ormai poco coerente, oltre che con i principi civilistici di redazione dei bilanci - che, come è noto, assicurano la stretta correlazione temporale tra costi e ricavi facendo ampio ricorso a valori stimati - anche con le disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili degli enti territoriali introdotte dal Dlgs n. 118/2011, che impongono, per i crediti di dubbia e difficile esazione, quote di accantonamento ad apposito fondo. Preferibile sembrerebbe, pertanto, una metodologia di valorizzazione dell'inesigibilità da considerare ai fini della determinazione della tariffa del servizio di gestione del ciclo dei rifiuti urbani che tenga conto dell'andamento storico del fenomeno, adeguandone la misura di anno in anno, sulla base delle percentuali di inesigibilità rilevate sui crediti pregressi di analoga natura
».
In definitiva, è auspicabile l'adozione di un criterio di natura civilistica, in base al quale la valutazione dei crediti è effettuata sulla base del presumibile valore di realizzazione, vale a dire la quantificazione del fondo svalutazione crediti sulla base di percentuali storiche di effettiva inesigibilità, che non possono che essere diversificate da ente ad ente.
Pur comprendendo l'importanza di una maggiore uniformità sulla questione, assistendosi oggi a Comuni che non accantonano nulla e ad altri che inseriscono l'intero fondo crediti di dubbia esigibilità, calcolato con criteri diversi e avente altre finalità da quelle di anticipare all'esercizio la futura inesigibilità, sarebbe più opportuno stabilire un parametro a cui gli enti devono attenersi (ad es. tasso di mancata riscossione di crediti con anzianità maggiore a 5 anni). La limitazione all'accantonamento inevitabilmente non consente la reale copertura dei costi dell'esercizio, come oggi impone la legge, ma differisce a futuri piani finanziari i conseguenti oneri, spostando il prelievo in capo ad una platea di contribuenti differente. Fenomeno già criticato dalla magistratura amministrativa (Tar Lecce, sentenza n. 352/2017; Tar Sicilia, sentenza n. 1458/2019).
Va rammentato, infatti, che il ruolo di tale accantonamento al fondo svalutazione crediti è anche quello di preservare il principio di competenza economica, anticipando all'esercizio di riferimento le future perdite sui crediti nati proprio nell'esercizio (e quindi imputabili ai medesimi contribuenti).
Infine, dal documento, non si comprende la motivazione dell'esclusione degli interessi passivi, oggi inclusi tra i costi comuni diversi (se non che l'Arera sta procedendo in modo analogo a quanto previsto in altri settori regolati dalla medesima autorità) e nulla si dice circa la decurtazione dai costi dei proventi derivanti dal recupero dell'evasione (per esempio mancate dichiarazioni), operazione oggi prevista dalle linee guida Tares, in quanto destinata a ridurre il carico tributario sui contribuenti.
Sarebbe inoltre opportuno chiarire l'inclusione tra i costi degli oneri derivanti dalle riduzioni tributarie (oggi da inserire nel piano finanziario).

Costi effettivi e costi stimati «efficienti»
Un'altra questione merita un approfondimento. Il documento perde l'occasione per dare una disciplina precisa alle differenze a consuntivo registrate tra costi effettivi e costi stimati efficienti, prevedendo per esempio delle ipotesi in cui sia possibile riportare al futuro maggiori oneri verificatisi per fattori esogeni e non sempre imputabili alle gestione dell'ente (per esempio, sentenze che relative alle tariffe di conferimento, costi non preventivabili).
Un'ultima considerazione relativa alla tempistica di entrata in vigore del nuovo sistema. L'Arera prevede di rendere utilizzabile già il nuovo sistema per le tariffe dell'anno 2020, da approvarsi, a normativa vigente entro il 31 dicembre 2019. Tuttavia, la necessarie fase di studio, comprensione e approfondimento del nuovo sistema imporranno ai gestori e alle autorità competenti un maggiore tempo per definire i costi e quindi i piani finanziari, rendendo assai arduo il rispetto della tabella di marcia.
Sarebbe senza dubbio opportuno, anche alla luce delle notifiche richieste dall'Arera ai documenti relativi alle richieste di pagamento, un congruo periodo transitorio, rinviando l'entrata in vigore delle nuove regole al 2021.

(*) Vice presidente e docente Anutel


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