Trattamento contabile dei fondi di rotazione negli enti locali

I fondi di rotazione sono trasferimenti finanziari verso enti locali da parte dello Stato centrale destinati all'erogazione di finanziamenti, le cui disponibilità vengono man mano ricostituite tramite i rimborsi effettuati dagli stessi utilizzatori. Di seguito viene esaminata la corretta contabilizzazione in bilancio.

Fondo per le demolizioni delle opere abusive
La Cassa depositi e prestiti attraverso il fondo demolizioni opere abusive, previsto dall'articolo 32 comma 12 Dl 269/2003, tende a porre in essere strategie sul tema di sostenibilità e di tutela ambientale del territorio nazionale favorendo l'anticipazione senza interessi, per interventi volti alla demolizione di opere abusive.
Sulla natura giuridica del fondo sono intervenuti negli ultimi anni diversi orientamenti ed indicazioni normative.
La commisione Arconet, nella seduta del 17 ottobre 2018, nel rispondere a un quesito, posto dalla Cassa depositi e prestiti circa la natura giuridica del fondo per le demolizioni, teso a chiarire se si tratta di un'anticipazione o se rientra nella categoria dell'indebitamento, ha ritenuto che si possa ricondurre alle spese di funzionamento. Le motivazioni si basano sulle attività surrogatorie del Comune che interviene agendo per conto e in danno di coloro che hanno commesso l'abuso e ha come presupposto la funzione di vigilanza e di polizia in capo all'ente; chiarendo appunto che l'ente in questo caso non svolge una spesa di investimento.
L'Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli enti locali, è intervenuto con un atto d'indirizzo del 26 ottobre 2018, sottolineando che le somme anticipate vengono restituite al fondo utilizzando le somme riscosse a carico dei responsabili degli abusi e che detto strumento ha il fine di agevolare la realizzazione di interventi pubblici di ripristino dei luoghi oggetto di abusivismo edilizio. L'osservatorio, alla luce di dette finalità ha posto le risorse provenienti dal fondo rotativo, al di fuori della fattispecie d'indebitamento.
La Corte dei conti con diversi pareri, non da ultimo quello della sezione regionale di Controllo della Campania 76/2019/PAR, ha ritenuto che la natura di anticipazione e l'obbligo di restituzione, anche in assenza d'interessi, implicano di per se che il fondo per le demolizioni delle opere abusive rientra fra le forme d'indebitamento, escludendo di fatto gli enti in situazioni di dissesto.
Il decreto 1° agosto 2019, articolo 3 (allegato 4/2 principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria), al punto 3.20-ter, ha sancito che in entrata detto fondo viene accertato al titolo 6 delle entrate «accensione di prestiti»; per quanto attiene al rimborso, viene impegnata nel titolo 4 della spesa con imputazione al medesimo esercizio dell'accertamento. Lo stesso articolo quantifica nel 20 per cento la somma accantonata a Fcde.
Appaiono condivisibili le argomentazioni, alla luce delle finalità per cui interviene l'ente, per cui il fondo non integra un'operazione d'indebitamento ai fini dell'applicazione della normativa contabile e di conseguenza l'accesso al suddetto fondo non può ritenersi precluso agli enti in condizioni di dissesto finanziario in base all'articolo 244 del Tuel.
Del resto essendo fondi da restituire al ministero dell'Interno l'operazione potrebbe essere gestita interamente dal ministero, senza coinvolgere i bilanci degli enti locali.
L'iscrizione in bilancio è neutra, e avviene così: le entrate da fondo vanno iscritte al titolo VI accensione prestiti, codificato tra le anticipazioni non onerose da altri soggetti; il rimborso del fondo va iscritto al titolo IV, (rimborso prestiti), codificato come chiusura anticipazioni non onerose da altri soggetti; il recupero delle somme dai responsabili dell'abuso edilizio vanno iscritte al titolo III delle entrate extratributarie, codificate come incassi per azioni di surroga nei confronti dei terzi; le spese per l'intervento demolitorio e le correlate spese tecniche, ammnistrative e giudiziarie vanno iscritte al titolo I spese correnti; va calcolato anche il Fcde.
Al fine di garantire, anche contabilmente, la natura di anticipazione dell'operazione, l'impegno concernente il rimborso dell'anticipazione è imputato al medesimo esercizio in cui è imputato l'accertamento dell'entrata derivante dall'anticipazione stessa.

Fondo di rotazione per gli enti in riequilibrio finanziario pluriennale
Agli enti locali che adottano un piano finanziario pluriennale di riequilibrio e che facciano apposita richiesta è concessa una anticipazione al fine di agevolare l'uscita dalla crisi di liquidità (articolo 243-ter, comma 1, Dlgs 267/ 2000); l'accesso al fondo è condizionato al soddisfacimento delle condizioni previste dall'articolo 243-bis, comma 8, lettera g), Dlgs 267/2000 nonché dalle obbligazioni previste dall'articolo 243-bis, comma 9, Dlgs 267/2000.
Anche sulla contabilizzazione di questa tipologia di fondo sono intervenute diverse interpretazioni e orientamenti.
La sezione delle Autonomie, con deliberazione del n. 6/2013, in linea con il principio di competenza finanziaria potenziata prevista dal Dl 118/2011, ha precisato che l'anticipazione va imputata in entrata, al titolo V, nell'anno in cui viene concessa e neutralizzata in uscita mediante iscrizione, nell'esercizio di accertamento, di un apposito fondo vincolato, di pari importo, denominato «Fondo destinato alla restituzione dell'anticipazione ottenuta dal fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria dell'ente». L'attivazione del fondo, «va imputata contabilmente alle accensioni di prestiti (codice Siope 5311 "Mutui e prestiti da enti del settore pubblico"); la restituzione dell'anticipazione, va imputata contabilmente tra i rimborsi di prestiti (codice Siope 3311 "Rimborsi mutui e prestiti a enti del settore pubblico")».
L'articolo 43 della legge 133/2014, stabilisce che l'iscrizione delle risorse avvenga in termini di competenza nella parte corrente del bilancio: «gli enti locali interessati iscrivono le risorse ottenute in entrata nel titolo secondo, categoria 01, voce economica 00, codice Siope 2102. La restituzione delle medesime risorse è iscritta in spesa al titolo primo, intervento 05, voce economica 15, codice Siope 157034».
La Commisione Arconet, nella seduta del 13 aprile 2016, in risposta a un quesito sulla corretta modalità di iscrizione e accertamento/impegno dei movimenti contabili relativi ai cosiddetti fondi rotativi, ritiene che l'amministrazione beneficiaria del fondo di rotazione classifica l'entrata tra le operazioni di accensione di prestiti e, a seguito dell'effettiva erogazione del finanziamento o della messa a disposizione del finanziamento, sono registrati gli impegni riguardanti la spesa per rimborso prestiti (quota capitale dei prestiti contratti dall'ente) e per interessi, con imputazione agli esercizi in cui vengono a scadenza le obbligazioni giuridiche passive corrispondenti alla rata di ammortamento annuale.
La Corte dei conti Lazio deliberazione n. 6/2018, riconduce la duplice possibilità: «l'articolo 43 del Dl 133/2014 ha successivamente riconosciuto agli enti locali la possibilità di impiegare il fondo non solo con finalità di anticipazione di cassa, ma anche con funzione di copertura, espressamente prevendendo l'utilizzo delle relative risorse tra le misure previste dalla lettera c del comma 6 dell'articolo 243-bis necessarie per il ripiano del disavanzo di amministrazione e per il finanziamento dei debiti fuori bilancio».
Il decreto 1° agosto 2019, articolo 3 ha modificando il principio contabile n. 4/2: «Nel caso di utilizzo delle risorse del "fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali" di cui all'articolo 243-ter del decreto legislativo 267/2000 secondo quanto previsto dal comma 1, gli enti locali interessati iscrivono le risorse ottenute in entrata nel titolo secondo, categoria 01, voce economica 00, codice Siope 2102. La restituzione delle medesime risorse è iscritta in spesa al titolo primo, intervento 05, voce economica 15, codice Siope 1570». La norma richiama la delibera della Corte dei conti Lazio deliberazione n. 6/2018, circa l'utilizzo del fondo di rotazione non soltanto in termini di cassa, ma anche in termini di competenza, e quindi tendenti a riassorbire il disavanzo e coprire i debiti fuori bilancio.
La Corte dei Conti Calabria con deliberazione n. 3/2020, considera il fondo di rotazione alla stregua di un'anticipazione di liquidità. Sul punto la Corte ammette l'utilizzo del fondo solo in termini di cassa poiché si violerebbe l'articolo 119, comma 6, della Costituzione e considerando lo stesso trattamento contabile riservato alle anticipazioni di liquidità previste dal Dl 35/2013, sterilizzato nel risultato di amministrazione e la costituzione di un apposito accantonamento che si ridurrebbe, di anno in anno, in ragione delle rate rimborsate.
Istituti che hanno la finalità unica di sollevare da crisi finanziarie gli enti locali, sembrano, con i continui e repentini cambiamenti normativi e giurisprudenziali, lasciare nel caos gli enti stessi.
Restano dubbi sulla chiarezza e sulla efficacia dell'adozione di un piano di riequilibrio, lastricato di insidie e trabocchetti che la prevista riforma degli istituti di risanamento contenuti nel titolo VIII del Tuel tenderà a ridisegnare, evitando che la Corte dei conti si sostituisca inevitabilmente a un quadro normativo carente.
Pur restando un nodo centrale nel dibattito giuridico e giurisprudenziale, ciò che concerne la contabilizzazione del fondo di rotazione per gli enti in procedura di riequilibrio finanziario pluriennale la considerazione più aderente alla finalità di detto istituto, cioè quello di dare sì respiro alle casse comunali, ma soprattutto quello di garantire il recupero di un disavanzo in termini di competenza, fa tendere, in attesa di una complessiva riforma, che sia corretto contabilizzare il fondo di rotazione non soltanto in termini di cassa, ma anche in termini di competenza, e quindi tendenti a riassorbire il disavanzo e coprire i debiti fuori bilancio.

(*) Ancrel Campania