Appalti

Tpl, sulle convenzioni a rilevanza patrimoniale tra Comuni decide il Giudice ordinario

di Gabriele Gagliardini

La convenzione tra Comuni avente ad oggetto la determinazione dell’importo dovuto dall’Ente per la gestione del servizio di Tpl sul proprio territorio non è riconducibile ai cosiddetti ‘contratti ad oggetto pubblico’ (articolo 15 legge n. 241/1990) concernendo profili esclusivamente patrimoniali, con la conseguenza che la decisione sulla sua validità spetta al Giudice ordinario, ai sensi dell’articolo 133, comma 1, lett. c) del c.p.a.. È quanto si ricava dalla sentenza del Tar Veneto, del 26 agosto 2019, n. 942.

Il caso
La sentenza in commento interviene nell’ambito di una vicenda che ha inizio con la riforma del trasporto pubblico locale (Tpl) ad opera del Dlgs 19 novembre 1997 n. 422 e della Lr 30 ottobre 1998, n. 25 per quanto riguarda la disciplina del Tpl nella Regione Veneto.
Fino all’intervento di riforma, il Comune, come altri Comuni veneti, regolava il Tpl sul proprio territorio mediante contratto di servizio stipulato direttamente con il gestore.  
Entrata in vigore la legge regionale n. 25/1998, la stessa riconosceva ai Comuni la possibilità di prorogare gli affidamenti in corso per i servizi ‘minimi’ mediante la stipula di appositi contratti di servizio, in attesa che si svolgessero le gare per l’affidamento del servizio di Tpl (articolo 30, comma 4).
In virtù di tale previsione, il Comune di Albignasego delegava al Comune di Padova la negoziazione di un nuovo contratto di servizio che disciplinasse il trasporto pubblico locale sul proprio territorio e di collegamento con il capoluogo.
Alla conclusione del contratto di servizio tra l’amministrazione affidante e il gestore del Tpl, seguiva la stipulazione di una convenzione datata 5 aprile 2001 tra il Comune di Albignasego e il Comune di Padova con cui il primo si impegnava a corrispondere al gestore un contributo per la prestazione dei servizi minimi ricevuti sul proprio territorio, come previsto dal contratto di servizio stesso.
Il Comune di Albignasego eseguiva la convenzione fino al 2016.
Dal 2017, riteneva di non essere più tenuto al versamento del contributo sostenendo che la legge regionale pone ad esclusivo carico della Regione il finanziamento dei servizi di trasporto minimi e non consente forme di contribuzione da parte dei Comuni per le prestazioni ricevute dal gestore del Tpl.
Sulla base di queste considerazioni, il Comune di Albignasego proponeva ricorso al Tribunale Regionale per far dichiarare la nullità della convenzione stipulata con il Comune di Padova, per violazione dell’articolo 16 del Dlgs 422/1997 nonché dell’articolo 4 della Lr n. 25/1998 denunciando altresì l’indebita percezione da parte dei gestori del Tpl del corrispettivo integrativo regolarmente corrisposto nel corso degli anni, che si proponeva di recuperare mediante un’istanza di ripetizione dell’indebito ai sensi dell’articolo 2033 c.c.
Si costituivano in giudizio il Comune di Padova, la Regione Veneto e i gestori del Tpl che eccepivano, tra l’altro, l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del Tar.

La decisione
In via preliminare, il Tar ha esaminato l’eccezione di inammissibilità delle parti resistenti, ritenendola fondata.
Il Collegio ha richiamato il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui, ai fini della determinazione del Giudice munito di giurisdizione non rileva la qualificazione attorea della situazione giuridica dedotta in giudizio bensì il cosiddetto petitum sostanziale il quale va individuato in funzione della causa petendi, ossia dell’intrinseca natura della posizione azionata (si veda Cassazione civile, Sezioni unite, 11 ottobre 2011, n. 20902).
Ciò premesso, il Tar si è soffermato sull’oggetto della convenzione denunciata di nullità, osservando che la stessa riguarda esclusivamente la controprestazione dovuta dal Comune di Albignasego per l’imposizione degli obblighi di servizio e tariffari a carico del gestore del Tpl, contenuti nel contratto di servizio stipulato dal Comune di Padova.
Il Collegio, quindi, ha escluso che la convenzione tra i due Comuni ha ad oggetto l’esercizio di funzioni amministrative, considerando anche che l’Ente ricorrente ha prospettato i motivi di ricorso riferendosi non all’esercizio di poteri amministrativi ma all’inconfigurabilità a suo carico di un obbligo di contribuzione per i servizi di trasporto minimi, ad integrazione di quello gravante sulla Regione.
Il Tar, inoltre, ha messo in luce la natura strumentale della convenzione rispetto al contratto di servizio, osservando che l’obbligo del Comune di Albignasego di pagare il contributo in favore del gestore del Tpl è sorto, concretamente, soltanto con la stipula del contratto di servizio, il quale prevede che le convenzioni stipulate tra il Comune di Padova con i Comuni limitrofi sono parti integranti dello stesso contratto (articolo 2.2.).
Sulla base di tali premesse, il Tribunale ha ritenuto di non poter ricondurre la convenzione alla categoria degli accordi fra pubbliche amministrazioni ai sensi dell’articolo 15, della legge n. 241/1990 che si configurano in presenza di fattispecie a rilevanza autonoma che disciplinano lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune tra le amministrazioni stipulanti (Consiglio di Stato, sez. V, 15 luglio 2013, n. 3849).
La convenzione in contestazione, ha ribadito il Tar, ha natura strumentale e accessoria dal momento che è funzionale all’individuazione del contenuto di una clausola contrattuale che regola i rapporti economici tra gestore del servizio di trasporto e Comune beneficiario di tale servizio, divenendo parte integrante del contratto di servizio, che ha natura privatistica.

Conclusioni
Alla luce di queste considerazioni, il Tribunale ha ricondotto la questione all’articolo 133, comma 1, lett. c), che devolve al Giudice ordinario le controversie in materia di pubblici servizi relative ad indennità, canoni ed altri corrispettivi, vertendo le domande del ricorrente su profili esclusivamente patrimoniali.
Quindi, il Tar ha dichiarato inammissibile il ricorso principale e i ricorsi incidentali per carenza di giurisdizione del Giudice amministrativo, declinando la giurisdizione in favore del Giudice ordinario tramite la translatio iudicii dell’articolo 11 del c.p.a..

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