Istanza di revisione tariffaria dei servizi di interesse generale, non si applica la riduzione a equità

L’attività di raccolta ed avvio dei rifiuti delle navi è inquadrabile tra i «servizi di interesse generale nei porti a titolo oneroso all’utenza portuale», così come previsto dall’articolo 1, lett. b), del decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione del 14 novembre 1994, da cui discende la logica conseguenza della giurisdizione amministrativa, che ai sensi dell’articolo 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm. è esclusiva, e dalla quale sono eccettuate le sole controversie concernenti «indennità, canoni ed altri corrispettivi» della concessione. È quanto afferma il Consiglio di Stato, Sezione V, con la sentenza n. 6698/2019.

Il fatto
La vicenda qui in commento prende le mosse dall’impugnativa della sentenza del Tar Lazio, Sez. III, n. 10842 del 2018, con cui è stata declinata la giurisdizione amministrativa sull’azione di accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dall’Autorità di sistema portuale del mar Tirreno centrosettentrionale sull’istanza di revisione della tariffa del servizio di raccolta dei rifiuti dalle navi proposta dalla società affidataria di tale servizio.
Nell’istanza di revisione la società ricorrente aveva esposto che la tariffa in questione - stabilita con l’adeguamento n. 5 al piano di raccolta dei rifiuti prodotti dalle navi relativo alla circoscrizione portuale e rada di Fiumicino, approvato con delibera della Giunta regionale del Lazio n. 843 del 2 dicembre 2014, sulla base della delibera di adozione del Comitato Portuale n. 52 del 20 ottobre 2014, ai sensi del decreto legislativo 24 giugno 2003, n.182 di attuazione della direttiva 2000/59/CE relativa agli impianti portuali di raccolta per i rifiuti prodotti dalle navi ed i residui del carico - non era più in grado di consentire di proseguire lo svolgimento del servizio in condizioni di sostenibilità economica, a causa del ridotto numero di approdi rispetto all’entità considerata in sede di affidamento del servizio, per effetto del quale si era determinato un insostenibile superamento dell’alea di contratto e di eccessiva onerosità.
Sul conseguente mancato impulso al procedimento il gestore adiva pertanto il Tar per il Lazio-Roma, con ricorso ex articolo 31 e 117 del Codice del processo amministrativo, per farne dichiarare l’illegittimità.
Il Giudice amministrativo declinava tuttavia la propria giurisdizione affermando che, con l’istanza di revisione tariffaria, la ricorrente aveva chiesto di ricondurre ad equità le condizioni economiche del contratto, a causa dell’eccessiva onerosità sopravvenuta delle prestazioni a suo carico, ai sensi dell’articolo 1467, comma 3, c.c., nell’ambito di «una dinamica tutta interna all’economia del contratto» nel quale si ritenevano assenti profili di discrezionalità amministrativa e in cui l’Autorità concedente conservava un potere di valutazione analogo a quello di ‘un qualsiasi contraente privato’. Su tale motivazione, quindi, il Giudice di primo grado riconduceva la controversia a quelle relative a indennità, canoni ed altri corrispettivi di conseguenza devolute al Giudice ordinario.

La decisione
Sul punto la Sezione Quinta del Consiglio di Stato, confermando la sua stessa giurisprudenza, riconduce a questa circoscritta ipotesi di giurisdizione ordinaria nell’ambito di quella esclusiva del Giudice amministrativo le sole controversie «di contenuto meramente patrimoniale, ovvero inerenti quantificazione e pagamento dei corrispettivi in questione, sempreché non siano con esse posti in discussione i poteri discrezionali dell’amministrazione concedente».
Nel caso di specie è invece in contestazione proprio il potere dell’Autorità portuale di riconoscere al concessionario del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti prodotti dalle navi scalanti nei porti l’adeguamento della tariffa per lo svolgimento del servizio così come regolato dall’atto concessorio originario. Tale disposizione convenzionale rinvia a sua volta al sopra citato adeguamento al Piano di raccolta dei rifiuti approvato con delibera della Giunta regionale del Lazio, quindi ad un atto di natura amministrativa, con cui è stata definita la tariffa del servizio che il gestore deve applicare all’utenza; la natura dell’atto, infatti, costituisce paradigmatica espressione di potestà amministrativa dell’Autorità concedente, nell’ambito della quale devono essere contemperate le ragioni dell’utenza con quelle del gestore e quindi le contrapposte esigenze di accesso al servizio, da un lato, e di mantenimento dell’equilibrio economico del contratto dall’altro lato, e che per tale ragione è stabilita con atto d’autorità.
Conclusioni
Da quanto sopra esposto il Consiglio di Stato trae una prima conclusione, dirimente per l’accoglimento dell’appello, per cui l’essere la tariffa del servizio stabilita con atto di carattere autoritativo è indice del fatto che ogni richiesta di revisione della stessa, sollecita un nuovo esercizio di poteri amministrativi di carattere discrezionale, conoscibili dal Giudice amministrativo nell’ambito dell’ipotesi di giurisdizione di cui all’articolo 133, comma 1, lett. c), c.p.a.
Inoltre, i Giudici di Palazzo Spada evidenziano l’erroneità del Tar Lazio-Roma che, per affermare il carattere meramente patrimoniale della controversia e la conseguente giurisdizione del Giudice ordinario, ha ritenuto estensibile al caso di specie l’istituto della riduzione ad equità del contratto concessorio ai sensi dell’articolo 1467, comma 3, c.c.
Sul punto, infatti, il massimo organo amministrativo sottolinea come «una simile estensione non può ritenersi corretta laddove si verta in materia di concessioni amministrative. Ciò per le ragioni finora espresse e cioè per il fatto che l’adeguamento delle relative condizioni economiche di una concessione amministrativa comporta la rivisitazione delle valutazioni orientate al pubblico interesse relativo all’affidamento del servizio in concessione al privato che l’amministrazione concedente aveva originariamente svolto».
In conclusione l’appello viene accolto con conseguente rimessione della causa ex articolo 105, comma 1, c. p. a. allo stesso Giudice di primo grado.