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Tribunale Amministrativo Regionale CALABRIA - Reggio Calabria, Sezione 1
Sentenza 26 gennaio 2016, n. 70
Data udienza 4 novembre 2015

Integrale

Enti locali - Giunta provinciale - Nomina degli assessori - Parità di genere - Valutazioni di opportunità che ispirano la composizione della Giunta - Atto a contenuto discrezionale

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

Sezione Staccata di Reggio Calabria

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 255 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da:

Ma. Al. Po., Gi. Cu., nella qualità di Presidente della Commissione Regionale per le Pari Opportunità tra Uomo e Donna;

contro

Provincia di Reggio Calabria, in persona del legale rappresentante;

nei confronti di

Pi. Fr. Ca., Ro. Bi., Sa. Da.;

per l'annullamento

-del decreto del Presidente della Provincia di Reggio Calabria n. prot. 49358/GAB del 10 febbraio 2015, con cui è stata disposta la nomina quale componente della Giunta Provinciale di Reggio Calabria, composta da componenti di solo sesso maschile, dell'Avv. Pi. Fr. Ca. e con il quale allo stesso sono state assegnate le deleghe a sovraintendere ai settori di amministrazione Formazione Professionale e Politiche del Lavoro;

- del decreto n. 30 del 9 aprile 2015, in corso di pubblicazione all'Albo pretorio, con cui è stata disposta la nomina quale componente della Giunta Provinciale di Reggio Calabria, dell'Avv. Ro. Bi. al quale è stato assegnata la delega a sovrintendere alle "Attività Produttive" e "APQ";

- del decreto n. 31 del 9 aprile 2015 in corso di pubblicazione all'Albo pretorio, con cui è stata disposta la nomina quale componente della Giunta Provinciale di Reggio Calabria, dell'Arch. Sa. Da., alla quale sono state assegnate le deleghe Pianificazione Territoriale, Urbanistica ed Espropri;

- nonché di ogni altro atto e/o provvedimento connesso, consequenziale e/o presupposto, comunque lesivo degli interessi delle ricorrenti;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia di Reggio Calabria;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 novembre 2015 il referendario Angela Fontana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La signora Ma. Al. Po., nella qualità di consigliere provinciale e la signora Gi. Cu., nella qualità di Consigliere Regionale di Parità, hanno proposto ricorso dinanzi a questo Tribunale, chiedendo l’annullamento del decreto n. 5 del 10 febbraio 2015, emesso dal Presidente della Provincia di Reggio Calabria, recante la nomina del signor...Ca. nella qualità di assessore...

1.1 Le ricorrenti rappresentano che:

- nel mese di maggio dell’anno 2011 si sono svolte le elezioni per il rinnovo degli organi politici della Provincia di Reggio Calabria, all’esito delle quali veniva eletto Presidente della Provincia il signor Gi. Ra. e venivano eletti 25 consiglieri provinciali tra i quali, come unica donna, la signora Po.;

- con il decreto n. 48 del 12 luglio 2011, il Presidente della Giunta Provinciale procedeva al conferimento di sette deleghe assessorili, attribuendole a destinatari tutti di sesso maschile;

- successivamente, il Presidente della Giunta provvedeva con il decreto n. 134 del 2 maggio 2012 e con il decreto 291 dell’8 agosto del 2013, rispettivamente, a sostituire un membro dimissionario della giunta ed a nominare un nuovo assessore. Anche tali incarichi venivano affidati a soggetti di sesso maschile.

- con il decreto n. 5 del 10 febbraio 2015, il Presidente della Giunta Provinciale provvedeva ad attribuire un nuovo incarico assessorile ad un soggetto di sesso maschile.

2. Avverso tale atto di nomina insorge la parte ricorrente la quale articola più motivi di ricorso nei quali denuncia i seguenti vizi:

a) violazione degli articoli 3 e 51 della Costituzione e dell’art. 1, comma 4, del d.lgs. 198/2006, modificato dall’art. 1, comma 1, lettera b) del d.lgs. 5/2010.

Rappresenta la ricorrente che la nomina di assessori tutti di sesso maschile viola i precetti costituzionali - e le norme di legge che ad essi danno attuazione - i quali intendono garantire la parità di genere negli organi rappresentativi;

b) violazione dell’art. 6, comma 3, del d.lgs 267/2000 e dell’art. 4, commi 1 e 2, dello Statuto della Provincia di Reggio Calabria.

Le norme evocate, infatti, imporrebbero l’obbligo per i titolari del potere politico degli enti territoriali a che, nella formazione degli organi politici degli enti medesimi, sia rispettato il principio di pari opportunità tra uomo e donna.

c) violazione dell’obbligo di motivazione ed eccesso di potere per difetto di istruttoria.

Secondo la prospettiva della ricorrente, infatti, i decreti di nomina degli assessori non recano adeguate giustificazioni in ordine alle ragioni che hanno precluso la possibilità di conferire l’incarico di amministratore della provincia ad una assessore appartenente al genere femminile.

3. Si è costituita in giudizio la Provincia di Reggio Calabria che ha contestato la legittimazione attiva della ricorrente ed il suo interesse ad agire.

La difesa della amministrazione ha anzitutto rappresentato che la signora Po. non possa ritenersi titolare di una posizione differenziata, tale da legittimare la proposizione di una domanda di annullamento del decreto di nomina, in quanto titolare di una mera aspettativa giuridica riguardante l’atto di nomina a suo favore.

Peraltro, secondo l’amministrazione resistente, all’atto della proposizione del ricorso, difettava in capo alla ricorrente l’interesse concreto ed attuale a chiedere l’annullamento degli atti impugnati.

La formazione progressiva dell’organo di Giunta - si doveva, infatti, procedere al conferimento di ulteriori tre deleghe - non consentiva, allo stato, di verificare se, effettivamente, il Presidente eletto avesse poi, con le nomine successive tutte a favore di appartenenti al sesso maschile, leso il principio delle pari opportunità al cui rispetto risultano indirizzate le norme di legge evocate dalla ricorrente.

Nella specie, risulterebbe infondata la censura di difetto di motivazione dedotta nel terzo motivo di ricorso, in quanto l’atto di nomina degli assessori è qualificabile come atto politico.

Da ultimo, l’amministrazione ha rappresentato che, con i decreti 30 e 31 del 9 aprile 2015, il Presidente della Provincia di Reggio Calabria ha provveduto a nominare due nuovi assessori tra i quali una appartenente al genere femminile.

4. Con ricorso per motivi aggiunti depositato in data 21 maggio 2015, la signora Po. ha impugnato il decreto n. 31 del 9 aprile 2015 di nomina dell’assessore Sa. Da..

La ricorrente affida il ricorso ai seguenti motivi di censura:

1) violazione dell’articolo 47 TUEL.

Secondo la prospettiva della ricorrente, infatti, la nomina di un assessore esterno al Consiglio Comunale - tale è la signora Sa. Da. - è violativo del precetto contenuto nel TUEL che vincola l’organo di vertice della amministrazione alla scelta dei componenti della Giunta tra soggetti che siano espressione della volontà popolare;

2) violazione dell’obbligo di motivazione ed eccesso di potere per difetto di istruttoria.

Secondo la prospettiva della ricorrente, infatti, i decreti di nomina degli assessori non recano adeguate giustificazioni in ordine alle ragioni che hanno precluso la possibilità di conferire l’incarico di amministratore della provincia ad una assessore appartenente al genere femminile.

3) violazione della Legge 215 del 2012 e violazione della Legge 56/2014. Mancata attuazione della Delibera di giunta Provinciale 40 del 2013.

La Provincia di Reggio Calabria, infatti, non ha adeguato lo Statuto ai precetti contenuti nelle leggi primarie evocate.

Neppure è stata data attuazione alla delibera di Giunta che, in linea con il principio di garanzia della pari opportunità tra uomo e donna sancito nelle fonti primarie, ha inteso indirizzare tutti gli atti della amministrazione di composizione degli organi e degli uffici nel senso del massimo rispetto di tale principio.

4.1 Si è costituita la Provincia di Reggio Calabria insistendo per il rigetto del ricorso.

Alla pubblica udienza del 4 novembre 2015, la causa è stata trattenuta per la decisione.

5. Preliminarmente ritiene il Collegio di dover esaminare le eccezioni proposte dalla difesa della amministrazione,relative al difetto di legittimazione passiva in capo alla ricorrente Po. nonché al difetto di interesse in capo alla medesima ricorrente alla caducazione dell’atto impugnato con il ricorso introduttivo.

5.1 Tali eccezioni vanno respinte.

In quanto membro eletto del Consiglio Provinciale, la ricorrente Po. può ritenersi titolare di una posizione soggettiva differenziata, qualificabile in termini di interesse legittimo, alla proposizione del ricorso avverso gli atti di nomina degli assessori provinciali, in quanto soggetto portatore di un interesse qualificato a ricevere essa stessa l’incarico assessorile.

In quanto titolare di un interesse pretensivo ad ottenere l’incarico di assessore provinciale, la signora Po. ha senz’altro interesse concreto ed attuale a chiedere l’annullamento giurisdizionale degli atti lesivi della propria pretesa.

6. Nel merito il ricorso è fondato per quanto di ragione.

6.1 Va prioritariamente esaminato il terzo motivo del ricorso per motivi aggiunti, con il quale la ricorrente deduce la violazione dei principi espressi nella Legge 215 del 2012 e 56 del 2014.

Tali norme prevedono che:

- “Gli statuti comunali e provinciali stabiliscono norme per assicurare condizioni di pari opportunità tra uomo e donna ai sensi della legge 10 aprile 1991, n. 125, e per garantire la presenza di entrambi i sessi nelle giunte e negli organi collegiali non elettivi del comune e della provincia, nonché degli enti, aziende ed istituzioni da essi dipendenti” (art. 6, comma 3, del D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267, come modificato dall'art. 1, comma 1, della legge 23 novembre 2012, n. 215);

- “Il sindaco e il presidente della provincia nominano, nel rispetto del principio di pari opportunità tra donne e uomini, garantendo la presenza di entrambi i sessi, i componenti della giunta, tra cui un vicesindaco e un vicepresidente, e ne danno comunicazione al consiglio nella prima seduta successiva alla elezione” (art. 46, comma 1, del D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267, come modificato dall'art. 2, comma 1, lett. b), della legge 23 novembre 2012, n. 215);

- “Nelle liste nessuno dei due sessi può essere rappresentato in misura superiore al 60 per cento del numero dei candidati, con arrotondamento all'unità superiore qualora il numero dei candidati del sesso meno rappresentato contenga una cifra decimale inferiore a 50 centesimi” (cfr. art. 1, comma 27, della legge 7 aprile 2014 n. 56 in tema di elezione dei consigli metropolitani ed il successivo comma 71 in materia di elezione del consiglio provinciale);

- “Nelle giunte dei comuni con popolazione superiore a 3.000 abitanti, nessuno dei due sessi può essere rappresentato in misura inferiore al 40 per cento, con arrotondamento aritmetico” (art. 1, comma 137, della legge 56/2014).

Il quadro normativo del quale si è dato conto, integra la presenza di un complesso di previsioni che, in quanto attuative dei fondamentali precetti di cui agli artt. 3 e51 della Costituzione, promuove un deciso superamento degli orientamenti (al Collegio noti) che, sulla base del previgente sistema normativo, hanno ritenuto “insindacabile”, “in assenza di norme statutarie che prevedano una quota di riserva,... il provvedimento di nomina di una Giunta provinciale che preveda solo un assessore di sesso femminile in quanto, ai fini della verifica della legittimità del detto provvedimento, pur rilevando il principio della "pari opportunità", l'interprete non può sostituirsi alla sede normativa determinando egli stesso, estemporaneamente e arbitrariamente, il numero di minimo di componenti di ciascun sesso, né può affermarsi che la giusta percentuale relativa alla presenza di un sesso venga fissata in un terzo, per analogia con norme relative ad altri organi collegiali (cfr. Cons. Stato, sez. I, 16 marzo 2012 n. 1263).

L’esigenza della presenza di entrambi i generi integra, infatti, una fondamentale coordinata ordinamentale di diretta attuazione degli indicati precetti costituzionali, la cui ineludibile attuazione consente di apprezzare la fondatezza delle argomentazioni esplicitate dalla parte ricorrente, sia pure nei limiti infra precisati.

In assenza, infatti, di un preciso criterio percentuale in atto riferibile alla composizione di genere all’interno della Giunta provinciale (diversamente, come si è avuto modo di constatare, dal rapporto percentuale che caratterizza ex lege 56/2014, la composizione della Giunta nei Comuni con popolazione superiore ai 3.000 abitanti), la presenza di un solo rappresentante del genere di minoranza non può essere ritenuta satisfattiva del criterio della pari opportunità, in quanto avente valenza meramente “simbolica”, e non già direttamente concludente al fine di garantire il soddisfacimento dell’interesse - legislativamente contemplato - ad una “reale” e “congrua” rappresentanza di genere in seno agli organismi elettivi e di governo degli Enti locali.

6.2 Ritiene, al riguardo, il Collegio che i principi contenuti nelle leggi citate debbano trovare applicazione anche nel caso di specie, nonostante le operazioni elettorali si siano svolte in epoca anteriore alla loro entrata in vigore.

Nella specie, invero, non si tratta di dare applicazione retroattiva ad una norma di legge, bensì di individuare laregola iuris di composizione e di funzionamento dell’organo collegiale, in ragione dell’immanenza - e, con essa, della immediata applicabilità - di disposizioni aventi primario referente costituzionale e volte, come si è visto, a garantire la presenza di genere negli organismi rappresentativi degli Enti locali.

In tal senso, del resto, si è espressa anche la più recente giurisprudenza, laddove è stato ritenuto che “tutti gli atti di nomina delle giunte municipali debbono essere adottati nel rispetto di quanto previsto” dal citato comma 137 dell’art. 1 della legge 56/2014; “né l’attuazione della norma stessa può essere condizionata dall’omissione o ritardo del Consiglio comunale nel provvedere alla modifica dello statuto” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 5 ottobre 2015 n. 4626)

Le elezioni per il rinnovo degli organi della Provincia di Reggio Calabria si sono svolte in due turni successivi nel mese di maggio dell’anno 2011.

La nomina degli assessori della costituenda Giunta, tuttavia, è avvenuta in più fasi nel corso del tempo, fino alla adozione dei decreti di nomina oggetto del presente gravame.

Nelle more della composizione dell’organo collegiale sono intervenute le suindicate riforme legislative che hanno attuato l’obbligo di garantire la rappresentatività dei generi diversi nella formazione degli organi di amministrazione degli enti locali, in ragione del divisato della carattere di vincolatività del principio del rispetto della parità di genere a cui devono conformarsi gli organi politici degli enti locali al momento della composizione dei loro organi di governo.

Tale principio è, come precedentemente rilevato, contenuto negli art. 3 e 51 della Costituzione; e nell’art. 23 della carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, nonché negli artt. 6, comma 3 e 46, comma 2, TUEL, nel testo risultante dalla legge n. 215/2012.

Sebbene l’attuazione del precetto tendente a garantire la pari opportunità dei generi non è, allo stato, vincolata dalla previsione, con riferimento alla composizione delle Giunte provinciali, di precise indicazioni numeriche (le vigenti previsioni legislative, come si è osservato, concernono - ex art. 1, comma 137, della L. 54/ 2014 - le sole Giunte comunali dei centri con popolazione superiore ai 3.000 abitanti), tuttavia non possa pervenirsi ad una sostanziale elusione del precetto per mezzo di provvedimenti che, pur formalmente garantistici in ordine al rispetto della parità di genere, di fatto si sostanziano nella elusione della portata conformativa indotta dalle citate norme: come, appunto, nel caso di specie, in cui il Presidente della Giunta Provinciale ha provveduto a nominare un solo assessore appartenente al genere femminile.

7. Alla fondatezza delle censure relative alla illegittimità dei decreti di nomina gravati, non consegue, tuttavia, la fondatezza della domanda proposta dalla ricorrente Po. tendente all’accertamento del proprio diritto ad essere nominata assessore provinciale.

L’atto di nomina di un assessore - che, diversamente da quanto sostenuto dalla difesa della amministrazione, ha la natura di atto amministrativo e non già di atto politico - è connotato da ampia discrezionalità fondandosi un rapporto fiduciario tra il Presidente della Giunta ed i soggetti chiamati con lui a collaborare nella gestione della res publica.

Con riferimento alla nomina dei componenti della Giunta municipale (ma con principio logicamente estendibile anche alla fattispecie della nomina dei membri della Giunta Provinciale) la giurisprudenza ha, infatti, affermato che “l’elevato contenuto discrezionale che connota le valutazioni di opportunità che ispirano la composizione della Giunta e l'individuazione dei suoi membri, in ragione del rapporto di natura fiduciaria che si instaura tra assessori e Sindaco, rende agevole l'inquadramento dell'atto di nomina dell'organo giuntale tra quelli di alta amministrazione, come tale non svincolato dal raggiungimento di predeterminati obiettivi e con conseguente sottoposizione al sindacato giurisdizionale sotto il profilo non dell'opportunità della scelta ma dell'osservanza delle disposizioni che attribuiscono, disciplinano e conformano il relativo potere (sia pur latamente) discrezionale, e, dunque, con riferimento ai canoni della ragionevolezza, coerenza ed adeguatezza motivazionale" (cfr. T.A.R. Lazio, sez. II-bis, 21 gennaio 2013 n. 633; T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 5 dicembre 2012 n. 2251).

Avuto riguardo al principio come sopra illustrato, la “scelta” di un componente della Giunta “esterno” al novero dei consiglieri provinciali non denota -ex se riguardato; ed in assenza di emersioni inficianti alla stregua della delimitazione dell’ambito espansivo del sindacato giurisdizionale, corrispondente all’ampiezza dell’esercizio discrezionale che connota la materia - profili di illegittimità suscettibili di essere, nella presente sede, stigmatizzati; né, altrimenti, è possibile accedere alla prospettazione di parte ricorrente, per cui, in presenza di un solo consigliere di sesso femminile, in capo al medesimo sarebbe ravvisabile una posizione giuridica “perfetta” - avente consistenza di vero e proprio diritto soggettivo - alla nomina in seno alla Giunta.

8. Come sopra ribadita la parziale accoglibilità del proposto mezzo di tutela, dispone conclusivamente il Collegio, in ragione della parziale soccombenza, l’integrale compensazione tra le parti costituite delle spese del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria Sezione Staccata di Reggio Calabria, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 255 del 2015, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione.

Compensa tra le parti le spese del presente giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Reggio Calabria nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2015 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Politi - Presidente

Francesca Romano, Referendario

Angela Fontana - Referendario, Estensore

Depositata in Segreteria il 26 gennaio 2016.

Da: Pubblica Amministrazione 24