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Tribunale Amministrativo Regionale Piemonte - Torino, Sezione 1
Sentenza 11 settembre 2018, n. 1001
Data udienza 20 giugno 2018

Integrale

Rifiuti - Consorzio per lo svolgimento delle funzioni di governo di bacino relative al servizio di raccolta die rifiuti urbani - Amministrazioni aderenti - Criterio di riparto dei costi - Criteri di determinazione della tariffa del servizio addebitata all'utenza - Diversità

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1047 del 2017, proposto da
Comune di (omissis), rappresentato e difeso dagli avvocati St. Cr., An. Ma., La. Po., con domicilio eletto presso il primo in Torino, via (...);

contro

Consorzio Ca. Am., rappresentato e difeso dagli avvocati Vi. Ba. e Cl. Ma. Ci., con domicilio eletto presso il primo in Torino, corso (...);

nei confronti

Comune di (omissis), Comune di (omissis), non costituiti in giudizio;



sul ricorso numero di registro generale 1151 del 2017, proposto da
Comune di (omissis), rappresentato e difeso dagli avvocati St. Cr., An. Ma., La. Po., con domicilio eletto presso il primo in Torino, via (...);

contro

Consorzio Ca. Am., rappresentato e difeso dagli avvocati Vi. Ba. e Cl. Ma. Ci., con domicilio eletto presso il primo in Torino, corso (...);

nei confronti

Comune di (omissis), Comune di (omissis), non costituiti in giudizio;



sul ricorso numero di registro generale 257 del 2018, proposto da
Comune di (omissis), rappresentato e difeso dagli avvocati St. Cr., An. Ma., La. Po., con domicilio eletto presso il primo in Torino, via (...);

contro

Consorzio Ca. Am., rappresentato e difeso dagli avvocati Vi. Ba. e Cl. Ma. Ci., con domicilio eletto presso il primo in Torino, corso (...);

nei confronti

Comune di (omissis), Comune di (omissis), Comune di (omissis), non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 1047 del 2017:

- della deliberazione dell'assemblea del Consorzio Ca. Am. n. 11 del 18 luglio 2017, conosciuta a seguito della pubblicazione sull'Albo Pretorio in data 22 agosto 2017, con cui è stata approvata la modificazione della ripartizione dei costi e sono stati approvati i piani finanziari del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani per i Comuni facenti parte del sub-bacino 17-B/D per l'anno 2017;

quanto al ricorso n. 1151 del 2017:

- della deliberazione dell'assemblea del Consorzio Ca. Am. n. 2 del 21 marzo 2017, conosciuta a seguito della pubblicazione sull'Albo Pretorio in data 20 maggio 2017, con cui è stata rigettata la mozione di 10 Comuni appartenenti al Consorzio, per la revisione dei costi per la gestione del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani nel sub-bacino 17-B/D;

- della deliberazione dell'assemblea del Consorzio Ca. Am. n. 4 del 21 marzo 2017, conosciuta a seguito della pubblicazione sull'Albo Pretorio in data 20 maggio 2017, con cui è stata approvata la ripartizione dei costi del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani per i Comuni facenti parte del sub-bacino 17-B/D per l'anno 2017;

quanto al ricorso n. 257 del 2018:

- della deliberazione dell'assemblea del Consorzio Ca. Am. n. 14 dell'11 dicembre 2017, conosciuta a seguito della pubblicazione sull'Albo Pretorio in data 19 gennaio 2018, con cui è stata approvata la ripartizione dei costi relativi al servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani per i Comuni facenti parte del sub-bacino 17-B/D per l'anno 2018;

- della deliberazione dell'assemblea del Consorzio Ca. Am. n. 4 del 28 febbraio 2018, conosciuta a seguito della pubblicazione sull'Albo Pretorio in data 16 marzo 2018, con cui sono stati approvati i piani finanziari relativi al servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani per i Comuni facenti parte del sub-bacino 17-B/D per l'anno 2018;

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Consorzio Ca. Am.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 giugno 2018 il dott. Savio Picone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il Consorzio Ca. Am., costituito ai sensi della legge regionale n. 24 del 2002 e dotato di personalità giuridica di diritto pubblico, svolge tutte le funzioni di governo di bacino relative al servizio di raccolta dei rifiuti urbani.

Il Comune di (omissis), odierno ricorrente, fa parte del Consorzio Ca. Am..

Le quote di partecipazione dei Comuni consorziati sono direttamente proporzionali alla popolazione residente nel relativo territorio e vengono aggiornate, ai sensi dell'art. 4 dello statuto consortile, in ragione della verifica quinquennale delle variazioni dei dati dell'anagrafe.

L'art. 5 dello statuto dispone, per quanto qui interessa, che l'assemblea consortile (composta dai Sindaci dei Comuni consorziati) predispone, ai sensi del d.P.R. n. 158 del 1999, i piani finanziari, i criteri di determinazione ed i livelli minimi della tariffa rifiuti per ciascun Comune.

Al Consorzio compete la stipula del contratto con il gestore del servizio di raccolta e trasporto rifiuti. Con contratto d'appalto del 28 ottobre 2013, il Consorzio ha affidato la gestione del servizio rifiuti nel relativo ambito territoriale, per la durata di sette anni, alla Te. s.r.l.; a tale contratto tutti i Comuni consorziati hanno prestato formale adesione (doc. 2-bis).

Il contratto d'appalto individua il "corrispettivo annuo per la erogazione del servizio" pari a complessivi euro 8.035.845,36, da corrispondersi pro quota dai singoli Comuni consorziati. L'art. 6 del contratto d'appalto prevede che il canone d'appalto risultante dall'aggiudicazione definitiva a Te. s.r.l. resta fisso e invariabile per tutta la durata dell'appalto, fatta salva la ripartizione pro quota tra i Comuni, come definita in applicazione di deliberazione dell'assemblea consortile.

Con i ricorsi in epigrafe, il Comune di (omissis) contesta le delibere assembleari di ripartizione dei costi per gli anni 2017 e 2018, ivi compresa la delibera "correttiva" del 18 luglio 2017 che ha introdotto, rispetto all'esercizio 2016, la calmierazione del 50% degli aumenti o delle diminuzioni del costo del servizio gravante sui singoli Comuni consorziati.

In sintesi, deduce la violazione dell'art. 178 del d.lgs. n. 152 del 2006, la violazione dell'art. 1, commi 651 e 652, della legge n. 147 del 2013, la violazione del d.P.R. n. 158 del 1999 e l'eccesso di potere per difetto d'istruttoria, travisamento dei fatti e carenza dei presupposti: il Consorzio sarebbe incompetente alla determinazione della tariffa; avrebbe, in ogni caso, elaborato un criterio di riparto del tutto eccentrico rispetto ai criteri delineati dalla legge; il criterio di ripartizione dei costi del servizio rifiuti avrebbe determinato una disparità di trattamento tra il Comune ricorrente ed i Comuni di maggiori dimensioni o con numero di utenze domestiche e non domestiche superiore.

In subordine, il Comune ricorrente chiede che sia sollevata questione di legittimità costituzionale degli artt. 4, 8, 9, 10, 11 e 12 della legge regionale n. 24 del 2002, con riferimento agli artt. 3, 5, 97, 117 e 118 della Costituzione.

Si è costituito il Consorzio Ca. Am., eccependo l'inammissibilità delle impugnative e chiedendone il rigetto nel merito.

Le parti hanno svolto difese in vista della pubblica udienza del 20 giugno 2018, nella quale la causa è passata in decisione.

DIRITTO

I tre ricorsi in epigrafe vanno riuniti per essere decisi con unica sentenza, in ragione della evidente connessione soggettiva ed oggettiva.

Può prescindersi dall'esame delle eccezioni di inammissibilità formulate dal Consorzio, in quanto i ricorsi sono infondati nel merito.

Come anticipato nell'esposizione in fatto, il corrispettivo annuo dell'appalto del servizio rifiuti affidato alla Te. s.r.l. è stabilito dal relativo contratto ed è pari ad euro 8.035.845,36, fisso ed invariabile.

Nel corso degli anni è mutato soltanto il criterio di ripartizione del costo tra i 51 Comuni consorziati che usufruiscono del servizio prestato dalla Te. s.r.l., in conformità all'atto costitutivo ed allo statuto del Consorzio.

Lo "Studio per la determinazione dei costi del servizio di gestione integrata del ciclo dei rifiuti" (doc. 9), posto a base della ripartizione, descrive un modello concettuale per ripartire il canone annuo ed è strutturato nelle seguenti fasi:

-1) quantificazione e ripartizione dei costi "diretti" complessivi del servizio rifiuti, determinati a partire dalle modalità operative dell'attuale servizio di raccolta, dai costi orari dei mezzi e del personale definiti nel contratto di appalto, dalle informazioni territoriali e dalle banche dati delle utenze fornite dai 51 Comuni;

-2) determinazione per differenza e ripartizione dei costi rimanenti complessivi;

-3) calcolo del costo complessivo del servizio per ciascun Comune consorziato.

L'adozione di diversi modelli di raccolta dei rifiuti si è resa necessaria, in quanto il territorio dei 51 Comuni consorziati è eterogeneo per quanto riguarda la morfologia, il numero dei residenti, il numero di utenze domestiche e commerciali i nuclei abitati e case sparse, le seconde case turistiche. Per l'elaborazione del costo complessivo del servizio rifiuti gravante su ciascun Comune, sono stati considerati:

- i "dati aziendali" riguardanti le modalità attuali di raccolta dei rifiuti urbani e del cartone selettivo, cioè la tipologia dei mezzi utilizzati e il personale impiegato per l'espletamento del servizio, dati che vengono incrociati con quelli risultanti dai calendari dei passaggi per la raccolta in ogni Comune (al Comune ricorrente è stato applicato un modello di tipo "B" che prevede una raccolta dei rifiuti "integrata domiciliare", con passaggio bisettimanale per l'organico, settimanale per la carta ed il cartone, la plastica, le lattine e l'indifferenziato, quindicinale per il vetro);

- le "schede di prezzo analitiche" riportate nel contratto d'appalto, per la raccolta ed il trasporto dei rifiuti provenienti da mercati, sagre, manifestazioni;

- le banche dati delle utenze domestiche e non domestiche fornite da ciascun Comune consorziato;

- i dati sulla produzione dei rifiuti per l'anno precedente;

- i dati ISTAT sulla popolazione residente.

I costi "diretti" del servizio (automezzi e personale) rappresentano la parte più consistente del costo del servizio rifiuti e sono ripartiti tra i Comuni consorziati "considerando dei pesi proporzionali ai quantitativi di rifiuti prodotti / raccolti nell'anno 2016" per ciascuno di essi (ad eccezione dei costi per la raccolta ed il trasporto del cartone selettivo e dei costi dei rifiuti da mercati, sagre e fiere, che vengono ripartiti solo tra i Comuni interessati).

Per i Comuni con raccolta domiciliare, rileva il peso puntuale della raccolta. Per i Comuni con la raccolta stradale, il peso proporzionale della raccolta viene calcolato ripartendo il peso complessivo del materiale raccolto in base alle percentuali storiche riproporzionate negli anni. Per i Comuni con raccolta di prossimità "porta a porta", il peso proporzionale della raccolta viene calibrato sulla base di pesature campione stagionali.

Per differenza, i costi complessivi rimanenti del servizio sono determinati sottraendo dal corrispettivo contrattuale annuo del servizio (euro 8.035.845,36) i costi "diretti" come sopra determinati. I costi rimanenti sono quindi ripartiti tra i vari Comuni consorziati in base al numero di abitanti residenti.

A seguito di contestazioni di alcuni Comuni, è stato poi approvata nel luglio 2017 una modificazione consistente nell'abbattimento del 50%, sia in aumento sia in diminuzione, della "variazione del costo del servizio... rispetto al valore determinato l'anno precedente".

Per il Comune di (omissis), ciò ha determinato nell'esercizio 2017 una riduzione del contributo da euro 82.616,39 a euro 77.713,39.

Venendo al nucleo centrale delle censure svolte dal Comune ricorrente, deve affermarsi che il criterio di riparto dei costi del servizio rifiuti tra le Amministrazioni aderenti al Consorzio nulla ha a che vedere con i criteri per la determinazione, da parte di ciascuna di esse, della tariffa del servizio rifiuti addebitata all'utenza.

Ciascun Comune determina, in proporzione alle quantità e qualità medie ordinarie di rifiuti prodotti per unità di superficie, in relazione agli usi e alla tipologia di attività svolte, la tariffa rifiuti da addebitare ad ogni utente.

Come è noto, la tariffa rifiuti deve essere determinata da ciascun ente locale in modo da coprire tutti i costi afferenti al servizio di gestione dei rifiuti urbani, ai sensi dell'art. 2 del d.P.R. n. 158 del 1999. La tariffa è determinata sulla base del piano finanziario predisposto dal gestore del servizio ed approvato da ciascun Comune consorziato, che tiene conto:

- dei costi operativi di gestione, cioè i costi strettamente connessi al servizio di gestione dei rifiuti (raccolta, trasporto, smaltimento);

- dei costi "comuni", comprendenti i costi amministrativi relativi allo svolgimento delle attività di accertamento, riscossione e contenzioso, i costi generali di gestione relativi al personale impiegato nella gestione dei rifiuti, i costi generali per studi, consulenze, etc.

Così individuati i costi del piano finanziario, il metodo tariffario ne opera una successiva ripartizione tra costi "fissi" correlati alle componenti essenziali del servizio e costi "variabili" dipendenti dai quantitativi di rifiuti prodotti.

Come correttamente obiettato dalla difesa del Consorzio, è la tariffa gravante sugli utenti, e non la ripartizione dei costi del servizio rifiuti tra i Comuni consorziati, ad essere soggetta alla disciplina del d.P.R. n. 158 del 1999, che tiene conto dei parametri imponibili "superficie" e "numero di occupanti", ripartendo i costi fissi e variabili indicati nel piano finanziario tra utenze domestiche e non domestiche.

Non sussiste, pertanto, la dedotta violazione dell'art. 1, commi 651 e 652, della legge n. 147 del 2013 e del d.P.R. n. 158 del 1999, recante norme per la "elaborazione del metodo normalizzato per definire la tariffa del servizio di gestione del ciclo dei rifiuti urbani".

Il regolamento invocato dal Comune ricorrente riguarda i criteri di determinazione della (sola) tariffa rifiuti approvata dal Comune, ma non fissa alcun criterio o parametro normativo per la ripartizione del costo dei rifiuti tra i Comuni consorziati, la cui determinazione è bensì rimessa ad una scelta discrezionale dell'assemblea consortile.

La quantificazione dei costi in parte "fissa" e parte "variabile" e la suddivisione tra utenze domestiche e non domestiche riguardano esclusivamente, come si è visto, la determinazione della tariffa a carico degli utenti, secondo quanto previsto dal d.P.R. n. 158 del 1999.

Nessuna norma, invece, prevede che, ai fini del riparto dei costi del servizio rifiuti, debba essere quantificata la percentuale di raccolta differenziata per singolo Comune. I costi di raccolta differenziata per materiale sono stati quantificati per ciascun Comune, all'interno del piano finanziario predisposto da Te. s.r.l., ma ciò non potrebbe avere alcuna incidenza sul riparto dei costi del servizio rifiuti tra i Comuni consorziati, poiché la raccolta differenziata incide sui costi di trattamento e smaltimento dei rifiuti, che non sono computati nel corrispettivo annuo spettante al gestore del servizio.

Allo stesso modo, la quantità e la qualità dei rifiuti prodotti per unità di superficie, che secondo il Comune ricorrente dovrebbero essere considerate per una corretta ripartizione dei costi del servizio rifiuti tra i consorziati, rilevano solo ai fini della commisurazione della tariffa comunale. La superficie e la produttività di rifiuti, in rapporto all'uso ed alla tipologia delle attività svolte, costituiscono presupposti imponibili della sola tariffa rifiuti, in applicazione del d.P.R. n. 158 del 1999, mentre non possono essere assunti quali parametri per la determinazione del riparto dei costi del servizio tra i Comuni consorziati.

Ne discende l'infondatezza del motivo con cui il ricorrente afferma che il Consorzio avrebbe esercitato un potere che la legge non gli attribuisce. Il Consorzio, con le delibere impugnate, non ha inteso regolare la tariffa rifiuti gravante sull'utenza, ma ha unicamente stabilito un criterio di ripartizione dei costi del servizio rifiuti, cioè del corrispettivo del gestore del servizio, tra gli enti consorziati.

A tale riguardo, come si è visto, la legge non obbligava il Consorzio a prendere in considerazione la quantità e la qualità dei rifiuti prodotti per unità di superficie, il numero delle utenze domestiche e non domestiche, i coefficienti di produttività quantitativa e qualitativa dei rifiuti per ciascun Comune, tutti presupposti imponibili della sola tassa rifiuti ai sensi del d.P.R. n. 158 del 1999. Così pure il Consorzio non era tenuto a prendere in considerazione la percentuale di raccolta differenziata praticata da ciascun Comune consorziato.

In via mediata, il Consorzio ha tenuto conto del quantitativo di rifiuti prodotto da ciascun Comune: infatti, il costo "diretto" complessivo del servizio viene soppesato e ripartito tra i Comuni proprio in base al quantitativo di rifiuti prodotti e raccolti nell'anno di riferimento.

Quanto all'asserito difetto di motivazione, deve in contrario darsi atto che, alla luce dello studio commissionato dal Consorzio (doc. 9), sono esplicitati i criteri che hanno condotto alla determinazione del costo dei mezzi utilizzati in ciascun Comune, del costo del personale impiegato in ciascun Comune, del costo di raccolta della carta e del cartone, dei costi rimanenti rispetto al costo "diretto" del servizio rifiuti.

Invero, la difesa del Consorzio non ha negato che gli oneri del servizio, a parità di costo orario dei mezzi utilizzati e del personale impiegato, risultino più gravosi per i Comuni con un modesto numero di abitanti o situati in aree del territorio disagiate. A tanto ha inteso rimediare la delibera correttiva del luglio 2017. In ogni caso, il perseguimento dell'equilibrio tra situazioni differenti costituisce il risultato di decisioni discrezionali rimesse al Consorzio, rispetto alle quali deve arrestarsi il sindacato di legittimità del giudice amministrativo.

Ciò vale anche per la doglianza riferita alla disparità di trattamento che le delibere contestate avrebbero consumato, da un lato aumentando i costi della raccolta e del trasporto dei rifiuti esclusivamente a carico dei piccoli Comuni del Bacino, diminuendo invece la quota a carico dei Comuni più grandi e al contempo anche tra Comuni aventi simili dimensioni, atteso che il Comune di (omissis), avente 778 abitanti, ha subito un aumento dei costi, mentre i Comuni di (omissis) (700 abitanti) e di (omissis) (757 abitanti) hanno ottenuto una diminuzione rispetto alla spesa sostenuta nel 2016.

La doglianza è infondata in quanto basata sul parametro riferito alla dimensione dei Comuni, laddove ai fini del riparto dei costi rilevano le modalità di raccolta dei rifiuti e di espletamento del servizio.

Sul punto, la difesa del Consorzio ha chiarito che, mentre al Comune ricorrente è applicato il modello di raccolta "B" (e cioè la raccolta integrata domiciliare, con passaggio bisettimanale per l'organico, settimanale per la carta ed il cartone, la plastica e le lattine, l'indifferenziato, quindicinale per il vetro), ai Comuni di (omissis) e di (omissis) è applicato invece il modello di raccolta "A" (e cioè sempre una raccolta di tipo integrata domiciliare, caratterizzata però da un minore numero di passaggi dei mezzi, in virtù del sistema di autocompostaggio dell'organico e del passaggio quindicinale per la raccolta della carta e del cartone).

In ragione, quindi, del numero minore di passaggi, i Comuni di (omissis) e di (omissis), a parità di abitanti residenti, ed anzi con un maggiore numero di utenze rispetto al Comune ricorrente, sostengono un costo del servizio rifiuti inferiore.

Infine, è manifestamente infondata la questione di incostituzionalità della legge regionale del Piemonte n. 24 del 2002, con riferimento agli artt. 3, 5, 97, 117 e 118 della Costituzione.

L'art. 31, settimo comma, del d.lgs. n. 267/2000 prevede che, in caso di rilevante interesse pubblico, la legge dello Stato può prevedere la costituzione di consorzi obbligatori per l'esercizio di determinate funzioni e servizi, demandandone l'attuazione alle leggi regionali.

Con riferimento al servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani, gli artt. 4, 9 e 11 della legge regionale n. 24 del 2002 prevedono, in coerenza con il principio dettato dal Testo Unico del 2000, che i Comuni assicurano la gestione dei rifiuti urbani in forma associata, attraverso il consorziamento obbligatorio previsto dall'art. 11; che la gestione dei servizi dei rifiuti urbani avviene in ambiti territoriali ottimali coincidenti con i territori di ciascuna provincia piemontese e suddivisi in uno o più bacini, al fine di ottimizzare la realizzazione e la gestione del sistema integrato; che i Comuni appartenenti allo stesso bacino assicurano l'organizzazione in forma associata dei servizi, attraverso consorzi obbligatori costituiti ai sensi dell'art. 31 del Testo Unico, denominati "Consorzi di Bacino".

La gestione del servizio rifiuti per il tramite del Consorzio di Bacino assicura lo svolgimento coordinato, efficiente ed efficace del servizio in favore dei Comuni appartenenti alla medesima realtà territoriale. I Comuni non possono sciogliersi dal Consorzio di appartenenza, proprio perché, diversamente, si verrebbero a creare disfunzioni e disomogeneità all'interno di una medesima realtà territoriale.

Come osservato dalla difesa del Consorzio, l'affidamento unitario del servizio da parte del solo Consorzio e la gestione al livello consortile del servizio rispondono alla necessità di garantire l'equilibrio tra il mercato e la regolamentazione, tra la concorrenza e l'interesse generale, garantendo che i servizi di interesse economico generale siano prestati in modo ininterrotto a favore di tutti gli utenti e su tutto il territorio interessato, a tariffe uniformi ed a condizioni di qualità simili, indipendentemente dalle circostanze particolari e dal grado di redditività economica di ciascuna singola operazione, in piena rispondenza ai principi comunitari di universalità, continuità e parità .

In conclusione, i ricorsi in epigrafe sono infondati e devono essere respinti.

Le spese processuali possono essere compensate, avuto riguardo alla novità e complessità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte Sezione Prima, definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, previa loro riunione, li respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 20 giugno 2018 con l'intervento dei magistrati:

Domenico Giordano - Presidente

Savio Picone - Consigliere, Estensore

Rosanna Perilli - Referendario



Da: Pubblica Amministrazione 24